La Cour d’appel de la C.-B. conclut que le régime des titres miniers est incompatible avec la DNUDPA

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Points clés à retenir

• La Cour d’appel de la Colombie-Britannique (C.-B.) a statué que les tribunaux de la province peuvent évaluer si la législation provinciale est conforme à la DNUDPA.
• La Cour a jugé que le régime des titres miniers de la C.-B. était incompatible avec la DNUDPA parce qu’il permet l’enregistrement des concessions minières sans consultation préalable des Autochtones.
• La décision repose sur l’interprétation de la loi de la C.-B. intitulée Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act et des modifications apportées à la loi Interpretation Act (C.-B.).
• À moins d’être ultérieurement renversée ou traitée d’une certaine manière par voie législative, la décision pourrait offrir un nouveau fondement pour la contestation des lois de la C.-B. et des approbations provinciales délivrées à l’égard de projets situés dans cette province, en particulier dans le secteur des ressources.

En quoi c’est important

En concluant que les tribunaux peuvent évaluer si les lois provinciales sont conformes à la DNUDPA, et que la DNUDPA peut être invoquée pour éclairer l’obligation de consulter, la Cour d’appel a introduit une nouvelle incertitude quant aux règles relatives à la consultation dans le cadre de la délivrance d’autorisations par la C.-B. relativement à des projets miniers.

Aperçu

Dans l’affaire Gitxaala v. British Columbia (Chief Gold Commissioner), 2025 BCCA 430 (Gitxaala), la Cour d’appel de la C.-B. a statué, par une décision prise à 2 contre 1, que les tribunaux de la C.-B. peuvent se prononcer sur la conformité des lois de cette province à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (« DNUDPA »), et que le régime des titres miniers de la C.-B. était incompatible avec la DNUDPA, car il ne prévoyait pas la consultation des peuples autochtones avant l’enregistrement des concessions.

Ce résultat reposait sur l’interprétation par la Cour de la loi de la C.-B. intitulée Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act (Loi sur la Déclaration) et des modifications connexes à la loi Interpretation Act (Loi d’interprétation) (C.-B.). L’opinion dissidente soutenait que la question de savoir si une loi de la C.-B. est conforme à la DNUDPA n’est pas une question justiciable compte tenu de l’intention de la Législature affichée lors de l’adoption de la Loi sur la Déclaration.

Le gouvernement de la C.-B. a demandé et obtenu l’autorisation d’interjeter appel de la présente décision devant la Cour suprême du Canada. L’audition de l’appel n’a pas encore été fixée.  Le gouvernement de la C.-B. avait également annoncé qu'il proposerait des modifications législatives, mais il s'est depuis rétracté à cet égard, du moins pour le moment.

Cadre législatif et contexte

La C.-B. a adopté la loi intitulée Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act en 2019 afin de fournir un cadre pour la mise en œuvre progressive de la DNUDPA. La législation exige entre autres que le gouvernement de la C.-B. « [traduction] prenne toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les lois de la C.-B. soient conformes à la Déclaration », en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la C.-B.

Lors des débats législatifs, le ministre des Relations avec les Autochtones et des services aux Autochtones avait souligné que la Loi sur la Déclaration n’avait pas pour but de conférer une force juridique directe à la DNUDPA, mais de servir d’outil d’interprétation pour les lois provinciales.

Dans le cadre du processus prévu par la Loi sur la Déclaration, la Loi d’interprétation a également été modifiée pour préciser que toutes les lois provinciales « [traduction] doivent être interprétées comme étant conformes à la Déclaration ». Ces modifications législatives sont propres à la C.-B.

La décision d’appel dans l’affaire Gitxaala

L’appel dans l’affaire Gitxaala découle d’une contestation du système d’enregistrement des concessions minières de la C.-B., qui permettait d’acquérir des concessions minières sur des terres de la Couronne sans consultation préalable des groupes autochtones potentiellement touchés. Deux Premières Nations ont soutenu que ce régime contrevenait à :

• l’obligation de consulter;
• l’honneur de la Couronne;
• la Loi sur la Déclaration.

En première instance, la Cour suprême de la C.-B. a statué que l’absence de consultation préalable à l’enregistrement contrevenait à l’obligation de consulter, mais a rejeté l’argument selon lequel la Loi sur la déclaration intégrait la DNUDPA au droit interne ou créait des droits justiciables. Toutefois, la majorité des juges de la Cour d’appel a infirmé cette conclusion à des égards importants.

Principales conclusions de la majorité

Dans une décision majoritaire, la Cour d’appel a fait plusieurs constats importants concernant l’effet juridique de la DNUDPA en C.-B. :

Les tribunaux de la C.-B. peuvent examiner les lois pour en vérifier la conformité à la DNUDPA

La Loi sur la Déclaration intègre la DNUDPA dans le droit positif de la C.-B. avec effet immédiat. Même si la législation ne crée pas de nouveaux droits substantiels découlant de la DNUDPA, la Cour confirme le principe d’un « [traduction] prisme d’interprétation » au moyen duquel les lois de la C.-B. doivent être examinées et évaluées, et elle crée des obligations justiciables qui permettent aux tribunaux d’évaluer si les lois provinciales sont conformes à la DNUDPA.

Présomption réfutable de conformité

La modification de la Loi d’interprétation établit une présomption réfutable selon laquelle les lois provinciales sont conformes à la DNUDPA. La législation doit donc, dans la mesure du possible, être interprétée d’une manière conforme aux droits, obligations et principes internationaux reconnus dans la DNUDPA, et généralement harmonisée avec les normes internationales énoncées dans la Loi sur la Déclaration.

La Cour a rejeté une approche uniforme du poids interprétatif de la DNUDPA, estimant que la présomption de conformité ne s’applique pas de la même manière à toutes les dispositions de la DNUDPA. Dans chaque cas, l’article pertinent doit être évalué pour déterminer s’il reflète :

• une règle contraignante ou un principe général;
• une norme minimale;
• une norme ambitieuse.

Lorsqu’un article reflète une obligation juridique internationale contraignante ou un principe général, une conformité plus étroite est requise. Lorsqu’un article reflète une norme minimale ou une norme ambitieuse, une plus grande flexibilité d’interprétation est permise, et une harmonie d’ordre général peut suffire.

En rendant sa décision, la Cour a introduit des principes nouveaux pour le recours au droit international à l’échelle nationale, notamment s’agissant des instruments internationaux ou des parties de ceux-ci qui ne reflètent pas le droit international coutumier. Cela pourrait être l’un des enjeux principaux si la demande d’autorisation d’appel devant la CSC est accordée.

Obligation de consulter

La Cour d’appel a conclu que la DNUDPA peut éclairer le contenu de l’obligation de consulter, et que les groupes autochtones ont le droit de soulever « [traduction] à la fois leurs droits en vertu de l’article 35 et leurs droits en vertu de la DNUDPA » dans le cadre des consultations relatives au régime des concessions minières de la C.-B., nonobstant la conclusion de la Cour selon laquelle la Loi sur la déclaration ne crée pas de droits substantiels découlant de la DNUDPA. La Cour d’appel n’a pas expliqué comment les exigences en matière de consultation pourraient être influencées par la DNUDPA et a laissé cette question pour une autre fois. Cela pourrait également être un domaine d’intérêt à l’étape de l’appel devant la CSC, étant donné que l’obligation de consulter est une obligation constitutionnelle et qu’en tant que telle, elle ne peut être modifiée par une législation ordinaire.

Application du raisonnement au régime des concessions minières

En appliquant les conclusions ci-dessus, la majorité a conclu que le régime des concessions minières de la C.-B. était incompatible avec l’article 32 de la DNUDPA parce qu’il permettait l’enregistrement automatique des concessions minières sans exiger une consultation préalable avec les peuples autochtones concernés.

Même si l’article 32 renvoie à un « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » ou consentement préalable, libre et éclairé (« CPLE »), la majorité a reconnu que le statut juridique international du CLPE demeure un sujet de débat. La Cour d’appel a statué que l’existence d’une obligation de consulter les peuples autochtones en lien avec une mesure prise par un État touchant leurs terres est généralement reconnue en droit international. La majorité a conclu que les circonstances de cette affaire n’obligeaient pas la Cour à examiner de manière détaillée le texte de l’article 32(2) ou d’autres articles de la DNUDPA pour établir une incohérence.

L’incohérence repérée portait uniquement sur l’absence totale de toute consultation et non sur le degré de consultation requis.

Conséquences

La décision s’applique uniquement à la C.-B. et est fondée sur un cadre législatif qui n’existe pas dans les autres provinces. Le gouvernement fédéral a adopté une législation liée à la DNUDPA et une décision de la Cour d’appel fédérale concernant cette législation est en attente. Il existe de nombreuses raisons pour lesquelles la Cour d’appel fédérale pourrait parvenir à une conclusion différente, notamment des principes juridiques non pris en compte ou mal appliqués par la Cour d’appel de la C.-B. et des différences dans le cadre législatif, comme l’absence d’une modification comparable à la Loi d’interprétation fédérale.

Sauf si la décision est annulée ou modifiée en appel devant la CSC, cette décision peut :

• entraîner de nouvelles contestations de certaines lois de la C.-B. et approbations provinciales futures pour les projets;
• aggraver l’incertitude entourant la question des consultations;
• redéfinir les processus liés aux titres miniers.

Le gouvernement de la C.-B. a présenté une demande d’autorisation d’appel devant la Cour suprême du Canada. Il a également déclaré que la décision avait « [traduction] créé de la confusion et des inquiétudes » quant à l’intention sous-jacente à la Loi sur la Déclaration et qu’il avait auparavant signalé son intention de proposer des modifications à la Loi sur la Déclaration et à la Loi d’interprétation afin de préciser le rôle des tribunaux dans l’évaluation de la conformité à la DNUDPA. Plus récemment, le gouvernement de la C.-B. a annoncé qu’il ne donnerait pas suite aux modifications et qu’il privilégierait plutôt un dialogue collaboratif et des négociations avec les Premières Nations. Le contenu, le calendrier et les parties impliquées dans les négociations demeurent flous et il sera probablement très difficile de parvenir à un règlement compte tenu des perspectives divergentes.

Les entreprises exerçant des activités en C.-B., en particulier dans les secteurs de l’exploitation minière, de l’énergie, de la foresterie et des infrastructures, devraient se poser la question de savoir comment cette décision pourrait affecter les droits liés aux titres miniers, les stratégies de consultation, les approbations provinciales des projets ainsi que les risques plus généraux liés à la réglementation. Notre équipe Groupe mondial Métaux et Mines suit de près les développements, y compris tout appel devant la Cour suprême du Canada et les propositions de modifications législatives. 

Notre série Perspectives sur les différends dans le secteur minier met en lumière des décisions judiciaires récentes, des développements juridiques et des changements de politiques qui influencent la mobilisation des capitaux, la structuration des transactions et la façon dont les projets sont menés et défendus lorsqu’ils font l’objet de contestations. Chacun des huit articles présente une analyse ciblée d’un enjeu précis ou d’un développement récent, en mettant l’accent sur les conséquences pratiques pour les sociétés minières, les investisseurs et les autres participants du marché. Tout au long de la série, nous abordons des questions qui concernent autant les équipes opérationnelles que les équipes responsables des transactions.