Éclaircissements sur le partage des compétences dans les activités portuaires

Dans l’arrêt Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc.[1], la Cour d’appel du Québec a conclu que les activités d’IMTT-Québec inc. (« IMTT ») au Port de Québec ne sont pas assujetties au processus d’examen et d’autorisation prévu dans la Loi sur la qualité de l’environnement[2] (la « LQE »). Ce faisant, la Cour a fourni des éclaircissements utiles sur le rôle approprié que jouent la jurisprudence dans l'analyse de l'application de la doctrine de l’exclusivité des compétences à une loi provinciale par ailleurs valide.

IMTT opère un service de transbordement de produits liquides en vrac au Port de Québec. En 2008, le Québec a tenté d’utiliser les pouvoirs que lui octroie la LQE afin d’assujettir les opérations d’IMTT au processus provincial d'examen et d'autorisation en matière environnementale. IMTT s'est opposée à cette décision au motif que le Québec n'avait pas la compétence constitutionnelle de l’y assujettir, car IMTT exerçait ses activités sur une propriété publique fédérale fournissant des services étroitement liés aux activités du Port de Québec et, par conséquent, à la navigation et au transport maritime au Canada.

La Cour d’appel a été du même avis, jugeant que, lorsqu’appliqué aux opérations d’IMTT au Port de Québec, le régime d’autorisation discrétionnaire de la LQE empiète sur le cœur de la compétence fédérale en matière de contrôle de l'utilisation des propriétés publiques fédérales à des fins fédérales. Les dispositions contestées de la LQE ont donc été déclarées inapplicables aux activités d’IMTT en raison de l’exclusivité des compétences. La Cour a également conclu que la prépondérance fédérale s'appliquerait étant donné que les dispositions d'autorisation discrétionnaire de la LQE contrecarrent le régime fédéral global sur la navigation et le transport maritime au Canada, qui comprend des procédures d'évaluation environnementale pour les projets dans les ports canadiens.

Cette décision constitue une évolution importante pour les raisons suivantes.

En premier lieu, la Cour d’appel s'attaque directement à la suggestion selon laquelle les tribunaux devraient être réticents à appliquer la doctrine de l’exclusivité des compétences en l’absence de précédent direct existant et a statué que :

  1. il n’est pas nécessaire de trouver une décision antérieure qui traite directement du type de loi ou de règlement contesté; la question est plutôt de savoir si la jurisprudence identifie un « contenu essentiel » protégé de la compétence fédérale en cause qui est analogue à la question dont le tribunal est saisi; et
  2. quoiqu’il en soit, bien que les tribunaux puissent être hésitants à identifier de nouveaux domaines de compétence « essentiels », il ne leur est pas interdit de le faire.

En second lieu, la Cour d’appel précise clairement qu'une province ne peut empiéter sur la compétence exclusive du Parlement fédéral en imposant un régime d'évaluation environnementale à l'égard de projets pour lesquels la province n'a pas la compétence constitutionnelle requise afin de participer au processus décisionnel.

Contexte

IMTT est une société constituée en vertu de la législation fédérale qui exploite une entreprise de transbordement au Port de Québec. Les activités d’IMTT se déroulent sur des propriétés fédérales louées de l'Administration portuaire de Québec. Lorsque le pétrole, le mazout, le carburéacteur et d'autres liquides sont livrés au Port de Québec par navire, ces liquides sont transférés dans de grands réservoirs que les clients louent auprès d’IMTT, puis dans d'autres navires, wagons ou camions qui livrent les marchandises à leur destination suivante. Alors que les clients d'IMTT sont responsables du transbordement des produits, IMTT surveille les opérations et fournit également des services auxiliaires comme le mélange et la dilution.

En 2006, IMTT a construit plusieurs nouveaux réservoirs afin d’augmenter sa capacité de transbordement au Port de Québec. Pour chacun de ces réservoirs, IMTT s’est conformée au processus d’examen et d’autorisation prévu dans la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et dans le Règlement sur l’évaluation environnementale concernant les administrations portuaires canadiennes. IMTT n’a pas demandé d’autorisation en vertu de la LQE et a considéré qu’une telle autorisation n’était pas nécessaire puisqu’IMTT relève de la compétence fédérale et est exploitée sur des terres fédérales.

En 2008, après que les nouveaux réservoirs furent construits et fonctionnels, la Procureure générale du Québec (la « PGQ ») a demandé une injonction afin d’obliger IMTT à se soumettre au processus provincial d'évaluation et d'examen des impacts environnementaux en vertu de la LQE ainsi qu’à cesser d'utiliser les réservoirs jusqu'à ce que l'autorisation provinciale soit accordée en vertu de la LQE. IMTT et la PGQ ont tenté de parvenir à un règlement négocié au moyen d'un protocole d'entente, en vertu duquel IMTT a accepté de se soumettre au processus d'évaluation environnementale sans reconnaître l'applicabilité de la LQE. Toutefois, lorsque le ministre de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques a décidé de tenir une audience publique concernant le projet, IMTT a mis fin au protocole d'entente.

La demande en justice

Après la résiliation du protocole d’entente, IMTT et le Port de Québec (les « Demandeurs ») ont déposé une demande introductive d’instance en vue d’obtenir un jugement déclaratoire indiquant que la LQE ne s’applique pas aux activités d’IMTT à l’intérieur du Port de Québec. Les Demandeurs ont allégué qu’IMTT est une entreprise fédérale et que ses activités sont étroitement intégrées aux domaines de compétence fédérale exclusive, y compris la gestion des propriétés publiques fédérales, la navigation et le transport maritime (navigation and shipping), et le transport interprovincial et international.

Les Demandeurs se sont appuyé à la fois sur la doctrine de l’exclusivité des compétences et sur la doctrine de la prépondérance fédérale. Dans le premier cas, les Demandeurs ont soutenu que la LQE ne s’applique pas aux activités d’IMTT, car elle porte atteinte à l’essentiel de la compétence fédérale sur les propriétés publiques fédérales, la navigation et le transport maritime et le transport interprovincial et international. En ce qui concerne le dernier point, les Demandeurs ont fait valoir que la LQE est en conflit avec la législation fédérale sur les ports et l'environnement et qu'elle contrevient à celle-ci.

Le Procureur général du Canada est intervenu pour soutenir les prétentions des Demandeurs.

Le jugement de première instance

Le juge de première instance a conclu que les activités d’IMTT étaient étroitement intégrées aux domaines de la navigation et le transport maritime au Canada et qu’IMTT opérait une entreprise fédérale dans le domaine du commerce interprovincial. Toutefois, il a conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences ne pouvait s'appliquer en raison de l'absence de précédent clair. En ce qui concerne la prépondérance, le juge de première instance a conclu que les dispositions contestées de la LQE sont contraires au régime législatif fédéral sur les ports canadiens et contrecarrent celui-ci.

La décision de la Cour d’appel

Les régimes législatifs concurrents

La Cour d’appel a conclu qu’il existe un régime fédéral complet qui régit les activités portuaires. Ce régime comprend la Loi maritime du Canada, le Règlement sur l’exploitation des administrations portuaires, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992 et 2012), le Règlement sur l’évaluation environnementale concernant les administrations portuaires canadiennes, le Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés et les lettres patentes des autorités portuaires.

La LQE, comme le note la Cour, comprend deux composantes principales : (i) un régime d'interdiction qui contrôle les rejets de contaminants dans l'environnement au moyen des interdictions prévues à l'article 20; et (ii) un régime d'autorisation discrétionnaire provinciale (prévu aux articles 22, 31.1 et 31.1.1) qui exige que les projets industriels obtiennent l'approbation du ministre ou du gouvernement, habituellement après la réalisation d'une évaluation des répercussions environnementales. Dans le cadre de ce dernier régime, le ministre ou le gouvernement peut refuser des autorisations ou subordonner les approbations à certaines normes et restrictions. Veuillez noter que le présent article de blogue ne traite que de la décision de la Cour d'appel à l'égard du régime d'autorisation discrétionnaire provinciale.

La compétence sur les activités d’IMTT

La Cour d’appel est en accord avec le juge de première instance qui a conclu que les activités d’IMTT font partie intégrante de la navigation et du transport maritime du Canada et relèvent donc de la compétence fédérale en vertu du paragraphe 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour a appuyé cette conclusion dans la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Colombie-Britannique c. Lafarge Canada Inc.[3], où les juges Binnie et LeBel ont déclaré que « les opérations à quai de déchargement et d’entreposage sont parties « intégrante » du transport maritime… »[4]. La Cour a également fait référence à la Loi maritime du Canada qui énonce que les activités portuaires incluent « la manutention et l’entreposage des marchandises ».

Cependant, la Cour est en désaccord avec la conclusion du juge de première instance qu’IMTT est une entreprise fédérale qui participe à des activités interprovinciales ou internationales, car elle ne possède pas de navires, de camions ou de trains et qu'elle ne transporte pas de marchandises au-delà des frontières. Comme nous le verrons plus loin, cette conclusion n'a pas eu d'incidence négative sur la position d’IMTT quant à l’exclusivité des compétences.

L’exclusivité des compétences

La Cour a énoncé que la doctrine de l’exclusivité des compétences, bien qu’appliquée avec parcimonie au cours des dernières années, a continué de jouer un rôle important en veillant à ce que le « contenu fondamental, minimal et inattaquable » des pouvoirs énumérés aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 soit préservé. La doctrine s'appliquera lorsqu'une loi provinciale par ailleurs valide porte atteinte à l'essence même d'un pouvoir fédéral. Bien qu'elle puisse également servir à protéger le contenu essentiel des compétences des provinces, elle est le plus souvent invoquée comme moyen de contester l'intrusion des provinces dans les champs de compétence fédéraux

La Cour a reconnu qu'en règle générale, l’exclusivité des compétences ne s'appliquera qu'aux situations déjà traitées par la jurisprudence; toutefois, la Cour a conclu que le juge de première instance avait adopté une approche trop étroite dans sa recherche de précédents jurisprudentiels :

Nous sommes d’avis que le juge de première instance a indûment restreint l’application de cette doctrine en recherchant un précédent jurisprudentiel, émanant d’un tribunal supérieur, qui porte non seulement sur le chef de compétence fédérale en cause, mais également qui applique cette doctrine constitutionnelle dans le contexte d’un conflit avec une législation ou une réglementation environnementale.[5]

Dans la recherche d’un précédent, la Cour a énoncé que le type de loi ou de règlement contre lequel la doctrine de l'exclusivité des compétences est invoquée n'est pas un facteur important; la question est plutôt de savoir si la jurisprudence identifie un « contenu essentiel » protégé du pouvoir fédéral en cause. De plus, l'existence ou l'inexistence de précédents n'est pas déterminante : comme la Cour suprême du Canada l'a reconnu dans PHS et d'autres affaires, les tribunaux peuvent identifier de nouveaux « contenus essentiels » des compétences législatives, même s'ils hésitent à le faire.[6]

Appliquant ces principes à l'affaire dont elle était saisie, la Cour a considéré que le contrôle de l’aménagement et de l'usage des propriétés publiques fédérales, pour les fins d’y exercer une activité relevant exclusivement de l’autorité fédérale, fait partie intégrante de la compétence fédérale sur les propriétés publiques fédérales.[7]. Afin d’en arriver à cette conclusion, la Cour s'est appuyée sur l'arrêt Lafarge, dans lequel la Cour suprême a statué que « le droit provincial ne peut nuire à l’exercice d’un « élément essentiel » des droits de propriété du gouvernement fédéral ».[8]

La Cour a statué que le régime d'autorisation discrétionnaire de la LQE porte atteinte au contenu essentiel de la compétence fédérale sur les propriétés publiques fédérales. Plus précisément, ce régime discrétionnaire accorde en pratique au gouvernement du Québec un pouvoir décisionnel sur les projets sur les propriétés publiques fédérales qui relèvent d’un chef de compétence (en l'occurrence, la navigation et le transport maritime). Fait significatif, la Cour a statué qu’une province ne peut exiger une évaluation environnementale que dans le cas d'un projet pour lequel la province détient la compétence constitutionnelle de participer au processus décisionnel :

L’évaluation des impacts environnementaux n’est pas un mécanisme qui permet à un ordre de gouvernement de s’ingérer dans la compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement au motif qu’il s’agit de protéger l’environnement. Pour exiger une évaluation environnementale d’un projet, l’autorité concernée doit elle-même détenir une compétence constitutionnelle pour participer à la prise de décisions sur le projet. Il s’agit là d’un préalable essentiel. Le principe de précaution environnementale ne peut en soi servir de fondement à une évaluation environnementale par un ordre de gouvernement lorsque celui-ci n’exerce aucune compétence décisionnelle à l’égard d’un projet.[9]

Dans ce cas, le Québec n’a pas la compétence constitutionnelle requise afin de participer au processus décisionnel en ce qui concerne l'utilisation des propriétés publiques fédérales par IMTT pour ses activités liées à la navigation et au transport maritime. Les articles 22, 31.1 et 31.1.1 de la LQE sont par conséquent inapplicables aux installations et aux activités d'IMTT.

La prépondérance fédérale

La doctrine de la prépondérance fédérale s’applique lorsque (i) il existe un conflit opérationnel entre une loi provinciale par ailleurs valide et applicable et une loi fédérale (soit lorsqu'il est impossible de se simultanément conformer aux deux lois); ou (ii) la loi provinciale contrevient à l'objet de la loi fédérale.

Bien que les conclusions de la Cour sur l’exclusivité des compétences aient été suffisantes pour trancher l'appel, la Cour a également conclu que la doctrine de la prépondérance fédérale s'appliquait pour rendre inopérants les articles de la LQE portant sur les autorisations discrétionnaires (c.-à-d. les articles 22, 31.1 et 31.1.1) relativement aux activités et installations d’IMTT. Plus précisément, la Cour a conclu que ces articles contrecarrent clairement le régime fédéral global qui réglemente tous les aspects des ports canadiens, y compris les évaluations environnementales des projets réalisés sur les terrains portuaires.

[1]       2019 QCCA 1598 [« Québec c. IMTT »].

[2]       RLRQ, c. Q-2.

[3]       2007 CSC 23 [« Lafarge »].

[4]       Lafarge, paragr. 35.

[5]       Québec c. IMTT, paragr. 171.

[6]       Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, paragr. 65 et 67.

[7]       Québec c. IMTT, paragr. 179 et 200.

[8]       Lafarge, paragr. 55.

[9]       Québec c. IMTT, paragr. 222.

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