Le Canada lance les consultations sur l’ALÉNA

Dans l’édition du 3 juin 2017 de la Gazette du Canada – Partie I, vol. 151, no 22 (l’« avis de consultation »), le Canada a officiellement annoncé le début de la renégociation et de la modernisation de l’Accord de libre-échange nord-américain (« ALÉNA »). Les parties intéressées sont invitées à présenter leurs avis par écrit d’ici le 18 juillet 2017.

Ces consultations font suite à l’avis officiel donné le 18 mai 2017 par le Président des États-Unis, Donald Trump, au Congrès américain et aux dirigeants du Canada et du Mexique, par lequel il annonce l’intention de son gouvernement de rouvrir l’ALÉNA pour une renégociation ou d’en sortir purement et simplement. Il s’agit d’une occasion importante pour l’industrie et les parties prenantes de fournir au gouvernement canadien un apport quant aux enjeux clés du commerce et de l’investissement dans les trois pays de l’ALÉNA.

Enjeux prioritaires – Chapitres actuels de l’ALÉNA

Dans l’avis de consultation, le gouvernement énumère les enjeux sur lesquels il souhaite recevoir des commentaires du public (à peu près tous les chapitres de l’ALÉNA). Les enjeux qui intéresseront le plus les parties concernées seront à notre avis les chapitres sur les règles d’origine, les marchés publics, le commerce transfrontier des services, la propriété intellectuelle et le règlement des différends.

1. Règles d’origine (chapitre 4)

Tous les grands accords de libre-échange reposent sur une ou des règles d’origine, pour déterminer si un produit peut bénéficier d’un traitement tarifaire préférentiel ou d’une exemption de droits de douane. Aux termes de l’ALÉNA, les produits sont admissibles au traitement préférentiel s’ils sont entièrement obtenus ou produits sur le territoire de l’ALÉNA. Un grand nombre de produits peuvent aussi être considérés comme « originaires » si, pendant le processus de production sur le territoire de l’ALÉNA, leurs composantes étrangères subissent un changement de classification tarifaire conformément à la règle d’origine spécifique au produit final.

D’autres produits sont visés par des exigences supplémentaires axées sur le pourcentage de la valeur du produit qui est dérivé de facteurs de production originaires de l’ALÉNA, une exigence liée donc à la « teneur en valeur régionale ». Cette exigence impose des restrictions additionnelles sur le produit manufacturé et rend plus difficile le recours à des intrants non-originaires de l’ALÉNA. Ces exigences sont généralement applicables à des produits complexes ou à des produits qui nécessitent une protection accrue, par exemple les automobiles.

L’administration Trump a répété qu’elle cherchait à resserrer les règles d’origine et les règles destinées à éviter les contournements. Elle va sans doute tenter d’ajouter aux exigences liées à la teneur en valeur régionale, surtout pour le secteur automobile.

Tous les fabricants canadiens, américains ou mexicains qui produisent et vendent des produits composés d’intrants étrangers devront être très attentifs aux négociations sur ces règles d’origine. Si le chapitre 4 est exceptionnellement technique, il est l’un des plus importants de l’Accord. En définissant ce qui fait qu’un produit est un « produit ALÉNA », il joue un rôle de gardien. Sa modification pourrait donc se traduire par des coûts de douane exorbitants pour les entreprises manufacturières dont les produits ne seraient soudainement plus admissibles à la définition étroite d’« originaire ».

2. Marchés publics (chapitre 10)

Le chapitre actuel de l’ALÉNA sur les marchés publics est devenu un peu obsolète et a été dépassé par plusieurs autres accords commerciaux canadiens, y compris l’Accord économique et commercial global (« AECG ») avec l’UE. Les obligations de l’ALÉNA concernant les marchés publics sont moins élaborées, notamment en ce qui concerne les marchés de gré à gré. Le chapitre sur les marchés publics représente par ailleurs des débouchés énormes pour toutes les parties : les marchés publics canadiens sont évalués à plus de 200 milliards de dollars et ceux des États-Unis, à 1,7 billion de dollars.

Malheureusement, les marchés publics constituent aussi une source de litiges. Les États-Unis ont toujours eu une approche protectionniste de leurs marchés publics, comme en témoignent la Buy America Act et la manière dont ils exigent des fournisseurs des contreparties obligatoires ou encadrent la sous-traitance des petites et moyennes entreprises. Le Canada a donc déjà négocié par le passé des exceptions à la Buy America Act, et en accordant un accès limité à certains marchés publics provinciaux.

Le Canada a donc les mains en partie liées sur ce dossier. La position officielle de l’administration Trump est d’accroître les débouchés pour les biens et services américains tout en cherchant simultanément à maintenir des politiques qui donnent la préférence nationale aux entreprises américaines. Il sera important que les parties prenantes canadiennes expliquent clairement au gouvernement la nécessité d’ouvrir les marchés publics américains, surtout aux niveaux étatique et local, et d’obtenir des avantages réciproques sur tout accès aux marchés publics canadiens.

3. Commerce transfrontière des services (chapitres 12-14)

Le commerce des services est un sujet chaud, et les négociateurs américains en ont fait leur priorité dans plusieurs forums. Les services représentent dans les économies américaines et canadiennes un secteur en constante expansion, notamment la prestation de services numériques. Les pressions de la part des États-Unis seront fortes pour que soit adoptée une approche de type « listes négatives » qui libéralisera l’accès au marché canadien d’un large éventail de fournisseurs de services américains et mexicains (et vice versa).

Par ailleurs, les négociateurs américains voudront vraisemblablement élargir l’accès des institutions financières et d’autres fournisseurs de services financiers américains au marché canadien des services financiers. Puisque les protections et la réglementation des services financiers au Canada ont été essentielles pour limiter la contagion de la crise immobilière américaine, ce point sera âprement discuté.

4. Propriété intellectuelle (chapitre 17)

Les États-Unis vont sans doute vouloir, en matière de propriété intellectuelle, des protections semblables à celles proposées dans le Partenariat transpacifique, voire plus strictes. Ils souhaitent en particulier que des engagements plus fermes soient pris concernant les sanctions pénales en cas de violation de propriétés intellectuelles et que des recours soient offerts aux détenteurs de droits.

Le Canada a déjà fait des concessions importantes dans un grand nombre de domaines de la propriété intellectuelle, pendant les négociations de l’AECG, notamment sur le rétablissement de la durée des brevets dans le secteur pharmaceutique, les dispositions sur l’enregistrement de films par caméscope et le renforcement de notre régime de droits d’auteur.

La différence entre la méthode « avis et avis » au Canada et la méthode « avis et retrait » aux États-Unis va sans doute susciter beaucoup de débats. En outre, les États-Unis pourraient souhaiter que le Canada fasse des concessions supplémentaires sur les marques de commerce et le droit d’auteur. Les détenteurs de droits ont une excellente occasion d’inciter le gouvernement canadien à adopter ces idées et à le faire d’une manière qui permettra au Canada de tirer parti de toute concession pour obtenir des avantages ailleurs.

5. Examen et règlement des différends (chapitres 11, 19 et 20)

Les États-Unis souhaitent éliminer les mesures qui permettent un examen, par un tribunal indépendant, des droits antidumping et compensateurs imposés par une partie sur les biens d’une autre partie. Des changements importants devraient aussi être apportés aux mécanismes de règlement des différends entre investisseurs et États, et entre gouvernements.

Par ailleurs, même si les États-Unis ne souhaitent pas rouvrir complètement les chapitres sur l’agriculture et les mesures sanitaires et phytosanitaires, ils voudront probablement obtenir des engagements de la part du Canada à assouplir les mesures découlant du système controversé de gestion de l’offre dans les secteurs canadiens du lait et de la volaille, qui restreignent les échanges commerciaux. Compte tenu des engagements pris par le Canada auprès de l’Union européenne dans le cadre de l’AECG, il pourrait être difficile pour le Canada d’accorder des concessions significatives aux États-Unis dans ce domaine.

Nouveaux enjeux prioritaires

En plus des chapitres existants de l’ALÉNA, le Canada souhaite obtenir des avis sur sept sujets qui sont devenus des domaines d’intérêt majeur depuis l’entrée en vigueur de l’ALÉNA il y a plus de 20 ans :

1. Transparence et lutte contre la corruption;
2. Commerce électronique;
3. Facilitation du commerce;
4. Développement des petites et moyennes entreprises;
5. Sociétés d’État;
6. Coopération et renforcement des capacités;
7. Cohérence réglementaire.

Chacun de ces domaines est une source de nouveaux débouchés pour le Canada. En particulier, l’amélioration de la cohérence réglementaire entre notre marché et celui des États-Unis permettra aux entités nord-américaines de rationaliser plus facilement et plus rapidement leurs chaînes d’approvisionnement sur l’ensemble du continent. Le Canada aura peut-être aussi la possibilité de faire le lien avec les dispositions de l’AECG sur la cohérence réglementaire.

Ces consultations sur l’ALÉNA offrent une occasion importante aux entreprises de donner leurs avis sur les principaux moteurs de leur accès aux marchés canadien, américain et mexicain. Avec l’entrée en vigueur de l’AECG entre l’UE et le Canada, dans quelques mois, le Canada sera dans une position unique d’avoir des relations privilégiées pour le commerce et l’investissement avec les deux plus grandes économies du monde. Comme le Canada poursuit parallèlement la conclusion de traités de libre-échange ou d’investissement, notamment en Asie et en Afrique, il sera important de comprendre l’effet de ces accords sur les chaînes d’approvisionnement, les offres de services et les activités d’investissement étranger. Tous ceux qui présenteront leur avis au gouvernement devront cerner avec concision les enjeux de l’ALÉNA sur lesquels ils veulent s’exprimer, et fournir des arguments économiques et juridiques solides à l’appui de leurs propositions.