Un marché de carbone réglementé aux portes du Québec!
Contexte
Le Projet de règlement sur les GES découle de la participation du Québec comme membre de la Western Climate Initiative (WCI), une association de 11 provinces canadiennes et États américains qui ont choisi de développer des lignes directrices communes afin de créer un marché de carbone réglementaire régional, sans attendre la mise en place d’un système au niveau fédéral. Cinq des membres du WCI (Québec, Ontario, Colombie-Britannique, Manitoba et Californie) ont activement travaillé vers l’objectif de mettre en place leur système de plafonnement respectif pour le 1er janvier 2012. Le Manitoba et l’Ontario ont toutefois annoncé le report de la mise en place de leur système à une date indéterminée, tandis que le Québec et la Californie annonçait récemment l’entrée en vigueur officielle de leur système le 1er janvier 2013.
La WCI s’est fixée comme objectif global une réduction des émissions de GES de 15 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2020. Pour sa part, le Québec a annoncé en novembre 2009 une cible globale beaucoup plus ambitieuse, soit une réduction de ses émissions de GES de 20 % par rapport au niveau de 1990 d’ici 2020, ou 17 mégatonnes (Mt) en équivalent CO2. Le plus récent inventaire québécois de GES disponible révèle que le défi sera de taille puisqu’en 2008, le Québec émettait à peine 1 Mt d’émissions de GES de moins qu’en 1990, baisse en partie attribuable à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à des substitutions de combustibles au sein du secteur de l’industrie mais aussi à des fermetures d’usines.1
Le Projet de règlement sur les GES
Aux termes du Projet de règlement sur les GES, à partir de 2013, les secteurs de (i) l’extraction minière, exploitation en carrière et extraction de pétrole et de gaz, (ii) la production, transport et distribution de l’électricité, (iii) la distribution de gaz naturel, (iv) la production de vapeur et conditionnement de l’air, (v) la fabrication et (vi) du transport de gaz naturel par gazoduc dont les émissions de GES d’un établissement auraient atteints ou dépassés le seuil de 25 000 tonnes en équivalent CO2 au cours des années 2009, 2010 ou 2011 seraient tenus de couvrir chaque tonne de GES rejetée par un droit d’émission. À partir de 2015, le Projet de règlement sur les GES viserait également les distributeurs de carburants et de combustibles (tel que défini à l’article 85.33 de la Loi sur la Régie de l’énergie, L.R.Q. c. R-6.01) dont les émissions de GES attribuables à la combustion ou l’utilisation des carburants et combustibles distribués auraient atteint ou dépassé le seuil de 25 000 tonnes en équivalent CO2 au cours des années 2012 ou 2013.
Un droit d'émission qui vaudrait une tonne en équivalent CO2 pourrait prendre plusieurs formes :
- une unité d’émission allouée gratuitement par le gouvernement du Québec;
- un crédit compensatoire émis par le gouvernement du Québec afin de reconnaître une réduction d’émission de GES réalisée à l’extérieur des secteurs réglementés;2
- un crédit pour réduction hâtive émis par le gouvernement du Québec afin de reconnaître une réduction d’émission de GES réalisée entre 2008 et 2011 par un émetteur assujetti;
- une unité d’émission achetée lors d’une vente aux enchères ou de gré à gré organisée par le gouvernement du Québec;
- tout autre droit d’émission délivré par un gouvernement autre que celui du Québec (membre ou non de la WCI) et avec lequel une entente a été conclue (p. ex. entente de reconnaissance mutuelle des droits d’émission).
Certains grands émetteurs bénéficieraient d’aide puisqu’une portion importante des droits d’émission leur serait distribuée gratuitement par le gouvernement du Québec : ces émetteurs seraient issus des secteurs de la fabrication, de l’extraction minière, de l’exploitation en carrière et de la production de vapeur et conditionnement de l’air. Le calcul du nombre de droits d’émission gratuits attribué à un établissement serait basé sur les émissions moyennes rejetées entre 2007 et 2010 et serait réajusté en fonction des variations de production au cours des périodes de conformité. En d’autres mots, plus un établissement augmenterait sa production industrielle, plus il aurait droit à un nombre élevé de droits d’émission gratuits et inversement. L’objectif derrière cette méthode de distribution d’unités gratuites est de contraindre les industries à réduire au maximum l’intensité de leurs émissions de GES par unité de production sans nuire aux projets de croissance.
Pour la première période de conformité de deux ans (2013-2014), la distribution de droits d’émission gratuits serait effectuée dans les proportions suivantes :
- 100 % des émissions de GES issues de procédés industriels;
- 80 % des émissions de GES issues de la combustion;
- 100 % des émissions de GES issues de sources « autres ».
Pour les deux périodes de conformité subséquentes d’une durée de trois ans (2015-2017 et 2018-2020), un nombre décroissant de droits d’émission serait alloué gratuitement pour les émissions de GES issues de la combustion et de sources « autres », forçant ainsi les émetteurs assujettis bénéficiant d’une aide gouvernementale à consentir un effort de réduction supplémentaire de leurs émissions de GES de 1 à 2 % par année. Les émissions de GES issues de procédés industriels continueraient toutefois de faire entièrement l’objet d’une distribution gratuite jusqu’en 2020. L’écart entre les droits d’émission obtenus gratuitement et les émissions réelles des émetteurs assujettis devrait être comblé par l’achat de droits d’émission.
Après chaque allocation d'unités d'émission gratuites, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (ministre) publierait à la Gazette officielle du Québec la liste des entreprises tenues de couvrir leurs émissions de GES ainsi que le nombre d'unités d'émission allouées gratuitement à chacune d’elles. Le ministre serait autorisé à suspendre l’allocation de droits d’émission gratuits pour tout émetteur qui ne se conformerait pas au Règlement sur la déclaration obligatoire de certaines émissions de contaminants dans l'atmosphère ou au Projet de règlement sur les GES.
Le Projet de règlement sur les GES prévoit que le système de plafonnement entrerait en vigueur à partir du 1er janvier 2012, mais que l’obligation de couvrir chacune des émissions de GES par un droit d’émission s’appliquerait à partir du 1er janvier 2013. L’année 2012 servirait ainsi de période de transition au cours de laquelle les émetteurs assujettis devraient s’enregistrer et seraient invités à participer à des ventes aux enchères pilotes et à des échanges des droits d’émission sur le marché. Les droits d’émission achetés au cours de l’année 2012 pourraient être utilisés par les émetteurs assujettis pour la première période de conformité de 2013-2014.
Conclusion
Le Projet de règlement sur les GES viserait une centaine de compagnies représentant près de 90 % des émissions industrielles du Québec. Aucune étude d’impact économique n’a à ce jour été réalisée par le gouvernement du Québec pour mesurer les conséquences qu’aurait l’adoption du Projet de règlement sur les GES sur la compétitivité des industries québécoises et la pérennité des emplois qu’elles génèrent. Une étude d’impact sur les coûts/bénéfices pour l’ensemble des membres de la WCI participant au marché serait en préparation et rendue publique au cours de l’automne 2011.
Il ne fait aucun doute que des coûts importants devront être assumés par les industries québécoises en lien avec le Projet de règlement sur les GES. On s’attend à ce que le coût d’achat d’un droit d’émission (une tonne de GES) soit d’environ 18 $ pour la première période de conformité (2013-2014) et qu’il augmente progressivement pour dépasser les 30 $ lors de la dernière période de conformité (2018-2020). À l’ère de la mondialisation des marchés, on peut se préoccuper de la compétitivité des entreprises québécoises sur les marchés étrangers et sur le marché québécois. Dans un contexte où seuls la Californie et le Québec mettraient en vigueur leur système de plafonnement en 2013, on peut se demander de quelle manière le gouvernement du Québec entend protéger les industries québécoises qui devront intégrer les coûts de conformité au Projet de règlement sur les GES dans le coût de leurs produits et services et faire face à la compétition d’entreprises qui ne sont pas soumises aux mêmes exigences.
Le Projet de règlement sur les GES fait actuellement l’objet d’une consultation publique jusqu’au 4 septembre 2011.
N’hésitez pas à communiquer avec un membre de notre équipe de droit de l'environnement pour discuter plus amplement des impacts de ce projet de règlement sur votre entreprise.
1Inventaire québécois des émissions de gaz à effet de serre en 2008 et leur évolution depuis 1990, Direction des politiques de la qualité de l’atmosphère, ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, Novembre 2010.
2 Les conditions d’amissibilité de ces crédits compensatoires seraient définies dans un Projet de règlement sur le système de crédits compensatoires dont la publication pour consultation est prévue pour l’automne 2011.
