Publicité financière – Une étude de FinCoNet

Au Canada, la publicité financière est principalement régie par les gouvernements provinciaux, territoriaux et fédéral, qui ont promulgué des lois en matière de publicité d’application générale et particulière.

La Loi sur la concurrence constitue la principale loi fédérale sur la publicité d’application générale, tandis que certaines dispositions du Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit et du Règlement sur le coût d’emprunt (banques), tous deux tirés de la Loi sur les banques[1]encadrent la publicité des produits et services financiers visant des secteurs particuliers. La publicité financière dans les provinces et les territoires fait habituellement l’objet de lois sur la protection du consommateur propres à la province ou au territoire en question.

En plus des lois provinciales, territoriales et fédérales, des codes de conduite en matière de publicité financière s’appliquent aussi. Organisme d’autoréglementation, les Normes de la publicité chapeautent le Code canadien des normes de la publicité, soit un code d’application générale en matière de publicité, tandis que l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) est responsable de surveiller la publicité financière dans le cadre du Code de conduite destiné à l’industrie canadienne des cartes de crédit et de débit.

Ces dernières années, l’intérêt des autorités réglementaires à l’égard de la publicité financière s’est accru à l’échelle mondiale. La International Financial Consumer Protection Organization (FinCoNet)[2] a récemment publié un rapport très attendu à propos des défis et des approches en matière de surveillance de la publicité financière. 

Le rapport se fonde sur les réponses à un sondage mené dans 20[3] territoires de compétence participants et présente une analyse de la façon dont les organismes de surveillance encadrent la publicité financière dans leur territoire. Il explore aussi les défis, les tendances, les nouveaux enjeux et les innovations au moyen de l’analyse des résultats du sondage et d’études de cas. 

Le rapport se divise en six sections principales : cadre juridique et réglementaire; autorités de surveillance et approche en la matière; défis de surveillance de la publicité financière; outils de surveillance novateurs; et conclusions et points à retenir. Finalement, notre dernière section compare la situation du Canada à celle des autres pays.

  1. Cadre juridique et réglementaire

Cadres – Le rapport précise que tous les territoires de compétence qui ont participé au sondage sont dotés d’une certaine forme de lois, de règles ou de lignes directrices relatives à la publicité des produits et services bancaires. En effet, dans plus de la moitié (65 %) des territoires, des règles juridiques ou réglementaires s’appliquent précisément à la publicité de produits et services bancaires. Habituellement, la réglementation en matière de publicité financière vise à assurer que les publicités véhiculent de l’information claire et facile à comprendre, en plus d’indiquer tous les frais, les taux d’intérêt et les conditions.

Parmi les organismes de surveillance participants, 95 % ont dit avoir mis en place des lois générales et neutres sur le plan technologique en matière de publicité financière alors que 25 % des répondants ont dit avoir mis en place (ou être en voie de le faire) des lignes directrices portant particulièrement sur certains canaux de publicité, comme les médias sociaux. Par exemple, de nouvelles lois au Brésil, aux Pays-Bas et en Espagne ressemblent largement aux lois encadrant la publicité financière diffusée sur les canaux traditionnels auxquelles on aurait ajouté des dispositions qui portent exclusivement sur les canaux numériques. Des changements exigent que les publicités avec images en mouvement soient présentées de façon à permettre aux téléspectateurs de lire toute l’information nécessaire.

Quant aux règles visant une catégorie de produits, les résultats révèlent que 85 % des répondants disposent de règles entourant la publicité des produits de crédit, 55 % pour ce qui est des produits de dépôt et 35 % pour ce qui est des services de paiement.

Approches – La majorité (80 %) des organismes de surveillance utilisent une approche conjuguant des approches réglementaires fondées à la fois sur des règles et des principes. Le rapport fait état de récents changements législatifs au Canada, dont une série de principes de haut niveau assortis de règles plus normatives, au sein de règlements, notamment en ce qui a trait aux obligations d’information.[4]

Vingt pour cent des territoires participants ont recours à une approche réglementaire en matière de publicité financière fondée principalement sur des règles, tandis qu’aucun territoire n’a adopté une approche fondée exclusivement sur des principes.

Instruments – Un éventail d’instruments sont employés pour réglementer la publicité financière. Voici les plus populaires :

  • Lettres et avis de surveillance (80 %)

  • Directives (60 %)

  • Codes de conduite (40 %)

  • Pratiques exemplaires (25 %)

  • Autres instruments ne figurant pas dans le sondage (25 %)[5]

  1. Autorités de surveillance et approche en la matière

Autorités de surveillance – Dans 75 % des territoires participants, la surveillance de la publicité financière est administrée par plusieurs autorités et organisations de surveillance au sein d’un même territoire. Il existe des combinaisons uniques d’autorités de surveillance et le mandat de chaque autorité et organisation varie selon le territoire. Dans certains cas, de multiples autorités ont des mandats clairs et distincts, tandis que dans d’autres, les mandats se chevauchent. Voici des exemples de modèles de surveillance utilisés dans les territoires qui ont participé au sondage :

  1. Autorité de surveillance des pratiques dans le secteur des services financiers – Dix territoires (soit 50 %) indiquent que la responsabilité de réglementer la publicité financière incombe du moins en partie à leur autorité de surveillance des pratiques dans le secteur des services financiers. L’étendue exacte des pouvoirs des autorités de surveillance des pratiques dans le secteur des services financiers n’est pas la même d’un territoire à l’autre.

  2. Organisme d’autoréglementation des services financiers – Vingt pour cent des répondants ont mentionné que, sur leur territoire, la publicité financière est surveillée par un organisme d’autoréglementation des services financiers, qui confie aux institutions le soin de respecter les pratiques exemplaires. Le rapport donne l’exemple de l’Espagne. Son organisme d’autoréglementation des services financiers ne peut que passer en revue les publicités des institutions avant publication et ne possède aucun pouvoir réglementaire. La Banque centrale d’Espagne, pour sa part, peut contraindre les institutions à modifier leur publicité ou à mettre sa diffusion en suspens, même si l’organisme d’autoréglementation des services financiers a déjà passé en revue cette publicité.

  3. Organisme indépendant des normes de la publicité – Dans six territoires (soit 30 %), le pouvoir de surveillance est confié à leur organisme responsable des normes de publicité. Le Canada fait partie de ces territoires où la publicité financière est administrée, du moins en partie, par un organisme consacré au maintien des normes de la publicité et des meilleures pratiques à ce chapitre. Les Normes de la publicité du Canada veillent directement à ce qu’une vaste gamme de produits offerts aux consommateurs, dont les services financiers, respectent le Code canadien des normes de la publicité.

  4. Surveillance partagée – Dans 10 des territoires participants (soit 50 %), le pouvoir de surveillance de la publicité financière est partagé entre différents organismes, comme une banque centrale, une autorité en matière de concurrence,[6] un organisme de réglementation des valeurs mobilières et des placements et une combinaison d’autorités de différents paliers gouvernementaux. On observe de telles structures en Italie et en Irlande, entre autres.

Approche en matière de surveillance – Tous les répondants ont indiqué que les autorités de surveillance ne sont alertées qu’après la diffusion des publicités dans au moins une partie des cas. Aucun répondant ne dit avoir un cadre fondé exclusivement sur la préautorisation. Cela dit, le Japon et l’île Maurice ont rapporté que certains éléments des campagnes publicitaires doivent obtenir un degré d’autorisation donné avant qu’elles ne puissent être lancées.

Selon les résultats du sondage, les répondants surveillent la conformité aux règles de publicité des manières suivantes :

  • Surveillance directe ou proactive (80 %)

  • Suivi des plaintes (80 %)[7]

  • Déclaration volontaire de non-conformité par les institutions (30 %)

  • Examens découlant d’informations fournies par des tiers (20 %)

  • Examens découlant d’informations fournies par des participants au marché (30 %)

  • Rapports soumis par un organisme d’autoréglementation des services financiers (20 %)

Le rapport révèle que le Canada reçoit les plaintes des consommateurs par l’intermédiaire de son centre de service aux consommateurs et de son processus de dépôt de plaintes en ligne. Toujours selon le rapport, toutes les institutions sous réglementation fédérale doivent déclarer dans l’ensemble les plaintes des consommateurs à l’ACFC. Ces plaintes comprennent celles relatives à la publicité financière et sont examinées conformément au cadre de surveillance de l’ACFC; des mesures de surveillance pourraient être prises au besoin.

Outils de mise en application de la loi – En ce qui a trait aux outils de mise en application de la loi, les territoires de compétence disent utiliser un ensemble diversifié d’outils pour faire appliquer la loi et sanctionner les institutions qui l’enfreignent. Néanmoins, les résultats montrent qu’il est difficile, en ce moment, d’évaluer l’efficacité de ces outils en raison de l’insuffisance des données disponibles. Les outils peuvent prendre la forme d’avis de violation (60 %)[8], d’avertissements publics (50 %)[9], de lettres d’avertissement (70 %)[10], de lettres éducatives (45 %)[11], et « d’autres mesures » (50 %)[12]. Au Canada, l’autorité de surveillance peut avoir recours à des avis de manquement, des plans d’action, des accords de conformité, des procès-verbaux de violation, des avis de non-conformité, des décisions du commissaire et des résumés de procédures, en plus de pouvoir émettre des directives du commissaire et faire appliquer des mesures d’exécution judiciaires.[13]

Les résultats indiquent que les participants ont recours à un éventail de mesures de mise en application afin que les institutions se conforment aux règles encadrant la publicité financière. Les mesures figurant dans le rapport comprennent l’exigence de modifier la publicité (80 %)[14], des sanctions pécuniaires (70 %)[15], la suspension de la campagne publicitaire (55 %), l’interdiction de diffuser la campagne (55 %) et la révocation du permis (30 %). Cinq pour cent des territoires de compétence disent utiliser des groupes de consultation composés de consommateurs afin de tester des campagnes publicitaires, alors que quarante-cinq pour cent affirment que leur programme de dénonciation sert aussi d’outil de surveillance de la publicité financière.

Grâce au nouveau régime de dénonciation, instauré au Canada par le projet de loi C-86[16], les dénonciateurs pourront signaler les non-conformités aux dispositions touchant les consommateurs, dont celles portant sur la publicité financière.

  1. Défis de surveillance de la publicité financière

Selon les résultats du sondage, le plus grand défi rencontré par les organismes de surveillance financière est celui lié aux inconduites des institutions surveillées lorsqu’elles diffusent des publicités trompeuses et en font la promotion (70 %)[17]. Un autre grand défi découle du manque de ressources de surveillance, comparativement au large volume d’information publicitaire sur le marché véhiculée sur différents canaux (55 %). Les répondants ont aussi mentionné la difficulté à se tenir au fait des méthodes et des canaux publicitaires novateurs en rapide évolution (45 %).

Défis de surveillance de la publicité financière numérique – Soixante-cinq pour cent des territoires de compétence affirment que la publicité financière sous forme numérique intensifie les défis que la surveillance de la publicité financière pose déjà aux organismes de surveillance. Cette intensification est aussi alimentée par l’utilisation de plateformes, dont les médias sociaux, comme moyen employé par les institutions pour interagir avec leurs clients et les consommateurs. Le rapport explique que les campagnes numériques peuvent être difficiles à cibler, et donc à surveiller, parce qu’elles peuvent être adaptées à un public précis, être diffusées pendant une courte période ou avoir cours seulement dans certaines régions.

Les autorités pointent aussi du doigt les défis technologiques liés à la gestion des technologies de l’information et au besoin grandissant en compétences spécialisées. Cela comprend le développement de systèmes de surveillance avancés, notamment les solutions de technologies de surveillance.

  1. Approches novatrices en surveillance et pistes tirées de l’économie comportementale

Environ le tiers (30 %) des territoires participants ont conçu des outils novateurs pour surveiller la publicité financière. En plus, 15 % sont en train d’en concevoir. Les outils qui ont déjà été développés visent à améliorer la clarté des publicités financières, accroître l’efficacité de leur surveillance et aider les consommateurs à en comprendre le contenu. Un territoire[18] teste actuellement l’utilisation du traitement automatique du langage naturel (TALN) dans le cadre de la surveillance de la publicité financière.

Le rapport souligne que les organismes de surveillance devront de plus en plus explorer le recours aux technologies de surveillance et aux technologies réglementaires afin de traiter l’important volume de données à recueillir et à analyser.

L’application des principes de l’économie comportementale influence beaucoup de pays au moment d’évaluer les approches de surveillance.[19] L’étude a permis de dégager de nombreuses conclusions importantes, dont les suivantes :

  • Les consommateurs commettent des erreurs couramment et la qualité de leur prise de décision est souvent discutable.

  • Les produits à caractéristiques clés multiples (comme les prêts) sont particulièrement difficiles à comprendre pour les consommateurs.

  • Les erreurs relèvent souvent du contexte dans lequel elles sont commises. En effet, la partie qui détermine le contexte de la prise de décision (habituellement, le vendeur) peut orienter la décision que prendra le consommateur.

  • Il est peu probable que la communication de toute l’information sur le produit garantisse que le consommateur la saisisse pleinement.

  • Les consommateurs sont influencés par la façon dont les chiffres sont présentés. Les consommateurs évaluent mieux les montants que les pourcentages. Les nombres absolus sont mieux compris et pourraient remplacer les pourcentages dans les publicités.

Le rapport suggère aussi aux autorités de surveillance de continuer à explorer l’économie comportementale et son application dans le domaine des activités de surveillance et, plus précisément, la façon dont elle peut aider à guider la surveillance de la publicité financière.

  1. Conclusion

Le rapport tire comme conclusion que les territoires de compétence devraient investir dans les outils et la recherche continue afin d’améliorer la surveillance de la publicité financière. Ils devraient aussi réfléchir aux manières dont les nouvelles technologies de surveillance devraient être utilisées en complément aux outils traditionnels dans le but de répondre adéquatement à la publicité numérique des services financiers, qui gagne rapidement en popularité. Le rapport présente plusieurs autres conclusions intéressantes, notamment celles soulignant que les dénonciations sont désormais considérées comme faisant partie de la surveillance de la publicité financière par de nombreux territoires et que certains défis rencontrés par les organismes de surveillance découlent du manque de ressources de surveillance pour traiter le volume de publicités et de se tenir au fait des nouveaux canaux de publicité.

  1. Principaux points à retenir

Le rapport dresse la liste des principaux points à retenir et des prochaines étapes à envisager. En voici un résumé :

  • les autorités devraient continuer à mener des recherches et à concevoir des approches dans le but de ne pas être dépassées par les pratiques en constante évolution du secteur;

  • la popularité de la publicité financière numérique présente des avantages et des défis similaires d’un territoire à l’autre, ce qui permet de tirer profit des pratiques exemplaires;

  • les technologies de surveillance revêtiront de plus en plus d’importance pour le travail des autorités de surveillance étant donné l’important volume de données qu’il faut analyser pour assurer une surveillance adéquate, surtout dans le domaine de la publicité financière;

  • la recherche axée sur l’économie comportementale doit être poursuivie si on veut comprendre la façon dont elle peut améliorer la surveillance de la publicité financière. Par exemple, les résultats portent à croire que les erreurs des consommateurs sont courantes et que même une communication judicieuse de l’information ne peut garantir que le consommateur comprenne pleinement le produit qu’il s’apprête à acheter.

  1. Comment le Canada se compare à d’autres pays

En général, les réponses du Canada rejoignent celles de la majorité des pays répondants quant aux cadres et aux approches juridiques. Les règles y sont appliquées en fonction de la catégorie précise de produits et services bancaires. De plus, la réglementation s’appuie à la fois sur des règles et des principes. 

Pour la majeure partie, le Canada suit aussi la « norme » au chapitre de la façon dont les autorités de surveillance vérifient la conformité des institutions en matière de publicité financière (par ex., le contrôle direct ou proactif, le suivi des plaintes et la déclaration volontaire de non-conformité par les institutions). Et, quand le nouveau cadre de protection des consommateurs de produits et services financiers[20] entrera en vigueur, il reflétera largement l’application leurs règles en matière de publicité financière (notamment en ce qui a trait aux directives de se conformer et aux mesures d’exécution judiciaires).

Les défis qui sont exposés dans le rapport à la lumière des réponses des autorités participantes semblent être présents dans l’ensemble des territoires, y compris le Canada. Parmi ces défis, on compte les inconduites de la part d’institutions, un manque de ressources de surveillance, le volume important de publicités financières, le nombre croissant de canaux de diffusion et le développement rapide de technologies publicitaires novatrices. Ces défis accentuent le besoin pour les organismes de surveillance de recruter des spécialistes et de concevoir des systèmes de surveillance avancés capables de recueillir et d’analyser un important volume de données. 

Finalement, le Canada se place encore une fois dans le peloton des pays qui n’utilisent pas, à l’heure actuelle, les outils novateurs des technologies de surveillance, comme l’intelligence artificielle et le traitement automatique du langage naturel, afin de mener ses activités de surveillance de la publicité financière.

Annexe A

Plaintes les plus couramment reçues par les autorités

  • Renseignements financiers trompeurs (promotions trompeuses et conditions obscures des produits et services);

  • Omission de renseignements obligatoires;

  • Non-réception de l’avantage ou de la promotion annoncés;

  • Incohérence entre les gros titres et le texte en petits caractères du produit;

  • Fourniture ou présentation inadéquates des renseignements sur le produit ou le service;

  • Information obscure, compliquée ou trompeuse sur les tarifs du produit faisant l’objet de la publicité;

  • Type inadéquat de la carte de crédit reçue par le consommateur;

  • Promesse publicitaire non honorée après l’activation d’une carte de crédit (remises en argent, bons d’échange, etc.);

  • Perception de frais annuels;

  • Rejet des demandes de règlement d’assurance solde restant dû;

  • Mise en relief de renseignements clés, y compris certains risques clés;

  • Frais de pénalité en cas de remboursement précipité des intérêts ou du capital à des facilités de crédit inappropriées;

  • Absence de déclaration informant que le cabinet fait office de courtier, et non de prêteur; et

  • Changements touchant les frais de pénalité en cas de remboursement précipité des intérêts ou du capital à des facilités de crédit.

[1] Le projet de loi C-86 propose d’ajouter des exigences en matière de publicité des produits et services financiers, qui remplaceront les dispositions sur la publicité du Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit.

[2] Le mandat de FinCoNet est expliqué dans notre billet de blogue du 24 novembre 2020.

[3] Australie, Brésil, Canada, Chine, France, Allemagne, Indonésie, Irlande, Italie, Japon, Luxembourg, île Maurice, Pays-Bas, Norvège, Pérou, Portugal, Russie, Afrique du Sud, Espagne et Royaume-Uni.

[4] Projet de loi C-86, section 3, Divulgation et transparence pour favoriser des décisions éclairées.

[5] Par exemple, au Royaume-Uni, des études de cas ont été publiées afin de mettre en évidence les préoccupations à l’égard des pratiques publicitaires des institutions et de proposer des règles qui y répondraient. En Indonésie, un système de surveillance de la publicité est utilisé régulièrement pour envoyer un avis ou un avertissement à un fournisseur de services financiers qui enfreint la réglementation.

[6] Au Canada, la surveillance de la publicité relève généralement de la Loi sur la concurrence et la publicité financière, en particulier, de la Loi sur les banques. Ainsi, on pourrait considérer que la surveillance de la publicité financière est « partagée » entre le Bureau de la concurrence du Canada et l’Agence de la consommation en matière financière du Canada.

[7] Pour consulter la liste des plaintes reçues par les autorités, veuillez vous reporter à l’Annexe A.

[8] Avis officiel émis par une autorité de surveillance afin d’informer les institutions réglementées qu’elles ont violé une règle de son ressort et qu’elles feront l’objet d’une mesure de mise en application de la loi.

[9] Avis d’information émis par une autorité de surveillance et destiné au public général afin de l’informer que des pratiques au sein de certains établissements de crédit ne sont pas conformes aux règles en vigueur.

[10] Lettres officielles émises par une autorité de surveillance afin d’informer les institutions qu’elles ont violé une règle de son ressort et que, à défaut de corriger cette violation, elles s’exposeront à une mesure de mise en application de la loi.

[11] Lettres officielles émises par une autorité de surveillance afin d’informer les institutions sur l’applicabilité des lois, des règles ou des directives pertinentes. Elles expliquent la façon dont les lois, les règles et les lignes directrices doivent être interprétées ou appliquées dans des situations précises. Selon le territoire, elles peuvent être considérées comme strictement informatives ou utilisées comme un outil de surveillance.

[12] Les « autres outils » mentionnés dans le rapport consistent largement en la soumission des questions au système judiciaire.

[13] Cadre de surveillance de l’ACFC.

[14] S’applique au Canada.

[15] Ibid.

[16] Partie XVI.1.

[17] D’après les résultats, au Canada, les publicités financières trompeuses représentent le problème le plus courant en matière de publicité financière rencontré par l’ACFC.

[18] Australie.

[19] Indonésie, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni.

[20] Projet de loi C-86.

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