Menace de guerre commerciale mondiale

Mise à l’épreuve de l’exception de sécurité nationale

Le jeudi 1^er mars 2018, la Maison-Blanche a annoncé sa décision d’imposer des tarifs douaniers de 25 % sur les importations d’acier et de 10 % sur les importations d’aluminium, liant ces tarifs à la sécurité nationale ainsi qu’à l’objectif d’augmenter la production américaine de ces métaux et de susciter la réembauche de travailleurs dans les usines qui les produisent.

L’annonce a été faite dans la foulée du rapport d’enquête daté du 16 février 2018 par le Département du commerce des États-Unis qui a conclu que les quantités et le mode d’importations d’acier et d’aluminium [traduction] « menacent de porter atteinte à la sécurité nationale » des États-Unis au sens de l’article 232 de la loi américaine intitulée Trade Expansion Act of 1962.Les importateurs et les exportateurs canadiens devraient réexaminer minutieusement leurs relations commerciales et leurs chaînes d’approvisionnement pour atténuer l’effet de ces mesures. Étant donné la très grande probabilité de représailles par les partenaires commerciaux des États-Unis, l’effet se fera sentir bien au‑delà des industries de l’acier et de l’aluminium.

Des décennies d’expérience ont démontré que de tels tarifs douaniers, bien que mis en œuvre pour contribuer à la protection d’une industrie de production nationale en recul, finissent par causer plus de dommages que les avantages qu’ils visent. Il y a 80 fois plus de travailleurs américains au service de l’industrie de la fabrication utilisant l’acier et l’aluminium qu’au service de l’industrie de leur production. L’industrie de la fabrication sera forcée d’utiliser des intrants à coûts plus élevés, qu’il s’agisse d’importations assujetties aux tarifs douaniers ou de ventes nationales profitant de barrières tarifaires, et transmettra ultimement cette augmentation de coût aux utilisateurs finaux et aux consommateurs. La dernière fois que des tarifs douaniers de la sorte ont été prélevés sur l’acier, par l’administration de George W. Bush, ceux-ci ont entraîné la perte de plus de 200 000 emplois dans les industries en aval.^[1] Cette perte fut le coût en emplois de la mesure qui, elle, ne protégeait tout au plus que 10 000 emplois.^[2]

De plus, même s’il peut être attrayant d’imposer des tarifs douaniers pour les États, qui cherchent une « solution rapide » aux déséquilibres commerciaux qu’ils perçoivent, cela incitera les partenaires commerciaux à adopter des contre-mesures contre le pays qui impose de tels tarifs. Le commerce est freiné, l’efficacité du commerce transfrontalier est perdue, les coûts pour les consommateurs domestiques augmentent et les relations intergouvernementales sont tendues. Dans le processus d’imposition de tarifs et de contre-mesures tarifaires, une incertitude et une perturbation des chaînes d’approvisionnement considérables sont imposées aux décideurs commerciaux. Le coût des tarifs douaniers est donc aggravé par les coûts associés à l’incertitude.

En outre, comme l’a souligné la commissaire au commerce de l’UE Cecilia Malmström, les efforts mondiaux visant à régler le problème de la surproduction d’acier et d’autres matériaux par la Chine seront affaiblis.

Le Canada dans l’œil du cyclone

Les tarifs douaniers auront un effet minime sur la Chine, qui a fréquemment été accusée par les industries américaines de l’acier et de l’aluminium, et par le président Trump, de livrer une concurrence déloyale. En juin 2017, il y avait plus de 20 mesures commerciales en vigueur contre les importations des aciéries chinoises.^[3] Aujourd’hui, très peu d’acier et d’aluminium importés aux États-Unis proviennent de la Chine en raison d’une série de tarifs introduits récemment contre certains produits et pays. En fait, la Chine ne fait même pas partie des dix principaux fournisseurs des États-Unis. Toutefois, le Canada (maintenant exempté, selon une déclaration du Président Trump le 8 mars 2018, mais pour une période indéterminée) est un exportateur extrêmement important des deux métaux aux États-Unis, quoique les États-Unis bénéficient d’un surplus commercial considérable dans l’acier.

Le Canada sera, certainement si l’exemption prend fin, le pays le plus directement touché par cette mesure. Selon le Département du commerce des États-Unis, le Canada constitue la source la plus importante d’importations d’acier et d’aluminium aux États-Unis. À lui seul, le Canada représente 16 % des importations d’acier.^[4] Toutefois, le Canada est le plus important acheteur d’acier américain, comptant pour 50 % des exportations d’acier des États-Unis.^[5]

Les industries canadienne et américaine de l’acier sont profondément intégrées. Le Canada a déclaré que ces restrictions commerciales préjudicieraient non seulement à l’industrie à l’échelle nord-américaine, mais aussi aux travailleurs et aux fabricants des deux côtés de la frontière. Les fournisseurs d’acier canadiens et américains alimentent des chaînes d’approvisionnement de fabrication nord-américaines essentielles, et ces utilisateurs devront envisager d’importants réajustements si ces tarifs douaniers entrent en vigueur.

Il est étrange que l’administration Trump n’ait pas tout de suite exclu ses partenaires de l’ALÉNA de ces mesures. D’ailleurs, divers porte-parole ont indiqué clairement qu’il n’est pas question d’exempter quelque pays que ce soit, au motif qu’une exemption pour le Canada se traduirait par des tarifs douaniers encore plus élevés pour les autres pays. Dans un Tweet, le président Trump a cependant indiqué que les partenaires commerciaux pourraient obtenir une exemption s’ils accordent aux États-Unis d’autres concessions lors des négociations de l’ALÉNA.

Mettre à l’épreuve l’exception de sécurité nationale – Voulons-nous en arriver là?

Il est très probable que ces nouveaux tarifs douaniers américains seront contestés par les partenaires commerciaux des États-Unis auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).Compte tenu du fondement législatif invoqué pour les tarifs douaniers, il est fort à parier que les États-Unis se fonderont sur l’article XXI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT 1994), qui permet aux membres de l’OMC « de prendre toutes mesures [qu’ils estimeront] nécessaires à la protection des intérêts essentiels de [leur] sécurité […] appliquées en temps de guerre ou en cas de grave tension internationale ».

Il existe un certain débat dans le milieu du droit du commerce international à savoir si cette exception est entièrement discrétionnaire ou si son utilisation est assujettie à la révision par les instances de l’OMC afin de garantir qu’elle est appliquée de bonne foi et que ses conditions sont respectées. Dans la présente affaire, il semble très douteux qu’il existe de véritables préoccupations de sécurité nationale.

Historiquement, l’exception concernant la sécurité nationale a rarement été invoquée et n’a jamais fait l’objet d’un litige à l’OMC. En 1975, la Suède l’a utilisée pour justifier un quota d’importation mondiale sur les chaussures (suivant l’argument que l’armée avait besoin de bottes). En 1985, puis en 1996, les États-Unis l’ont utilisée pour justifier l’embargo commercial contre le Nicaragua et les mesures de la loi Helms-Burton concernant [traduction] « les biens confisqués » à Cuba. L’une des raisons pour lesquelles l’article XXI est rarement invoqué est la vigilance des pays qui reconnaissent l’effet destructeur qu’aurait la surutilisation de l’article XXI sur l’ordre du commerce mondial réglementé.

Cela pourrait dorénavant changer puisque depuis environ un an, cet article a été invoqué dans au moins trois différends commerciaux : la nouvelle loi chinoise sur la cybersécurité, les mesures commerciales prises par l’Ukraine contre la Russie, et le boycott économique du Qatar par le Bahrain, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis. La mise en œuvre des nouveaux tarifs douaniers américains, pour des raisons de sécurité nationale, pourrait encourager d’autres pays à emprunter la même voie et pourrait amener les décideurs de l’OMC à accepter de réexaminer le fondement de ces motifs.

Jusqu’à maintenant, les États-Unis soutiennent qu’ils ont besoin d’un approvisionnement national fiable d’acier et d’aluminium pour leurs chars d’assaut et leurs navires de guerre, justifiant le recours à de telles mesures générales même qui ciblent des alliés. Nonobstant le fait qu’il existe un approvisionnement national de ces produits et les dispositions de la loi Buy America qui favorisent un tel approvisionnement de préférence national, il importe de mentionner que les principales voix à s’élever contre l’adoption de ces tarifs comprenaient celles du conseiller à la Sécurité nationale des États-Unis et du secrétaire à la Défense. Le secrétaire à la Défense Mattis a été particulièrement virulent, soulignant qu’il estime que l’acier et l’aluminium canadiens constituent un actif stratégique des Forces armées américaines.

Par ailleurs, les faits actuels pourraient permettre une cause type parfaite devant l’OMC pour clarifier que la nécessité invoquée doit à tout le moins représenter un soupçon de vraisemblance.^[6] Ce critère modifié restreindrait les excès potentiels tout en conservant une grande marge de manœuvre permettant aux pays d’agir dans leurs véritables intérêts en matière de sécurité nationale.

Compte tenu des faits, et des Tweets, il est difficile de voir comment l’OMC pourrait conclure que ces tarifs douaniers concernent vraiment la sécurité nationale, et non des mesures de sauvegarde, sans que tout le système soit tourné au ridicule.

La possibilité de mesures de représailles et de sauvegarde

Le Canada et l’Union européenne ont exprimé de sérieuses réserves concernant les mesures commerciales proposées. Ces réserves ont été accompagnées de mises en garde selon lesquelles les actions américaines entraîneront nécessairement des réactions, soulevant la crainte d’une guerre commerciale privant toutes les économies de l’efficacité du libre-échange.

Une contestation fructueuse à l’OMC permettra aux partenaires commerciaux contestataires de prendre des mesures de représailles incluant l’imposition de tarifs douaniers et la mise en place de quotas ou d’autres restrictions au commerce avec les États-Unis.

Ces mesures ne doivent pas nécessairement se limiter aux industries de l’acier et de l’aluminium. D’ailleurs, l’UE a déjà menacé d’imposer des tarifs douaniers sur le bourbon du Kentucky, les motocyclettes Harley-Davidson et les jeans Levi’s.Les menaces américaines antérieures similaires ont entraîné des représailles sous forme d’obstacles à des produits comme le jus d’orange de la Floride et les textiles de la Caroline du Nord. Donald Trump a déjà fait savoir, par la voie semi-officielle de son compte Twitter, que les États-Unis prendraient à leur tour des mesures de représailles en imposant des tarifs douaniers sur les automobiles européennes.

La mise en œuvre des tarifs douaniers américains sur les importations d’acier et d’aluminium pourrait également résulter en un détournement de ces importations vers d’autres marchés, y compris le Canada et l’UE. À cet égard, l’UE envisage d’imposer des mesures de « sauvegarde » en réaction aux mesures américaines. Les règles de l’OMC énoncent qu’un membre peut prendre des mesures de « sauvegarde » pour restreindre temporairement les importations d’un produit si une industrie nationale est en péril en raison d’une augmentation importante des importations. Cela pourrait mener à l’imposition de tarifs douaniers ou de quotas européens sur les importations d’acier et d’aluminium.

Les délais sont aussi une considération importante pour les pays qui envisagent des représailles conformes aux règles de l’OMC. Il peut s’écouler plus de 18 mois avant qu’un groupe spécial et l’organe d’appel de l’OMC rendent des décisions concernant les mesures reprochées et que des représailles proposées soient approuvées.

Pour résoudre le problème des délais, il semblerait que l’UE envisagerait de traiter les mesures tarifaires américaines comme une sauvegarde, lui permettant de justifier des mesures de représailles de façon accélérée conformément à l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC. Suivant cette approche, les partenaires commerciaux des États-Unis refuseraient de qualifier ces tarifs américains de mesures de sécurité nationale et les décriraient comme ce à quoi elles ressemblent à savoir des mesures de sauvegarde conçues simplement pour protéger certaines industries américaines. Cela permettrait à l’UE, au Canada et aux autres pays, d’imposer des mesures compensatoires dans des délais plus courts, tel que prévu par les traités de l’OMC.

Le Canada, en cas de perte de l’exemption que le Président Trump attache aux négociations pour modifier l’ALÉNA, ne pourra pas se permettre d’attendre patiemment l’achèvement des longues procédures devant l’OMC ou la caducité politique des tarifs pour la Maison-Blanche de Trump. Le Canada sentira une pression considérable pour trouver des façons de mettre à l’abri, par exemple, le marché canadien des infrastructures de l’acier américain qui sera lui-même protégé par des tarifs douaniers contre la concurrence canadienne.

Que peuvent faire les entreprises canadiennes?

Les exportateurs canadiens d’acier et d’aluminium aux États-Unis devraient examiner minutieusement les mesures américaines fondées sur l’article 232 pour déterminer si leurs produits seraient visés par les nouveaux tarifs douaniers.

Toutes les entreprises canadiennes qui importent ou exportent devraient analyser leurs positions ainsi que leurs achats et leurs ventes en vue de les adapter aux nouveaux tarifs douaniers ou aux autres restrictions qui pourraient être imposées non seulement des deux côtés de la frontière canado-américaine, mais partout dans le monde. Elles seraient aussi bien avisées de se préparer à faire entendre leurs voix auprès des gouvernements fédéral et provinciaux canadiens au sujet de leur choix d’imposer ou non des mesures de représailles ou de protection des marchés.

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^[1] Source : Joseph Francois, PhD, et Laura M. Baughman, The Unintended Consequences of U.S. Steel Import Tariffs: A Quantification of the Impact during 2002, préparé pour la CITAC Foundation, le 4 février 2003.

^[2] Source : Gary Clyde Hufbauer et Ben Goodrich, Time for a Grand Bargain in Steel?, Peterson Institute for International Economics, janvier 2002.

^[3] Source : International Trade Administration, Global Steel Trade Monitor, décembre 2017.

^[4] « Steel Imports Report: United States », Global Steel Trade Monitor, Département du commerce des États-Unis, International Trade Administration, décembre 2017.

^[5] Déclaration du Canada au sujet de l’acier et de l’aluminium, Affaires mondiales Canada, 1^er mars 2018.

^[6] L’OMC pourrait tenter de démentir le point de vue selon lequel l’exception concernant la sécurité nationale constitue une mesure entièrement discrétionnaire. Cette position serait très semblable celle adoptée par le Tribunal canadien du commerce extérieur dans l’interprétation d’exceptions similaires dans le contexte des marchés publics. Comme le conclut le Tribunal, accorder aux gouvernements le droit absolu d’énoncer que tout relève de l’exception de sécurité nationale vide essentiellement les accords de leur sens. Ainsi, l’exception doit être interprétée à la lumière de l’ensemble de l’accord dans lequel elle se trouve.