Par Marc Mancini,

Vers la fin de l’année 2016, la Cour d’appel de l’Ontario a eu l’occasion, dans l’affaire Canada Post Corporation c Hamilton (City) [1],  de réexaminer la doctrine de la prépondérance fédérale dans le contexte d’un sujet des plus passionnants : les  boîtes postales communautaires. La décision a attiré relativement peu d’attention, mais il s’agit d’un énoncé important sur la relation entre la doctrine du caractère véritable et la doctrine de la prépondérance dans le cadre de l’analyse relative au partage des compétences. Je passerai ci-après en revue les faits de cette affaire, puis soutiendrai que les dispositions en cause auraient dû être jugées inconstitutionnelles plutôt qu’inopérantes.

Dans son effort continu en vue de cesser la distribution de courrier à domicile, Postes Canada a commencé à installer des boîtes postales communautaires (« BPCOM ») dans le centre-ville d’Hamilton. La ville d’Hamilton, qui s’oppose à ces BPCOM[2], a quant à elle adopté le règlement n^o 15-091, qui lui confère le pouvoir de réglementer l’installation de BPCOM. Le régime mis en place par ce règlement comprenait notamment un processus de permis qui forçait le paiement de frais. De plus, la partie 4 du règlement imposait un moratoire, propre à Postes Canada, qui interdisait l’installation de BPCOM jusqu’à ce que la Ville élabore des [TRADUCTION] « normes appropriées »[3]. En première instance, le juge a déclaré le règlement inconstitutionnel à la suite d’une analyse de son caractère véritable.

En appel, la Cour d’appel de l’Ontario a jugé le règlement inopérant, car il contrevenait à l’objectif fédéral de Postes Canada consistant à mettre sur pied un service postal autonome[4]. La Cour n’a cependant pas jugé le règlement inconstitutionnel à la lumière de l’analyse de son caractère véritable. Or, cette omission fait naître, à mon avis, de l’incertitude quant à l’analyse prévisible du caractère véritable. Par l’entremise du juge Miller, la Cour a conclu que le juge de première instance avait commis une erreur en confondant les principes du « motif » et de l’« objectif ». Comme la Cour suprême l’a déjà souligné, les motifs d’un gouvernement ou d’un membre du gouvernement de réaliser une autre fin que la fin juridique créée par la législation contestée ne sont pas pertinents dans l’analyse du caractère véritable[5]. Par ailleurs, l’objectif et les effets de la loi sont pertinents pour l’analyse constitutionnelle.

Mais le juge Miller a, à mon avis, accordé trop d’importance à la distinction entre l’objectif et le motif, particulièrement quant à la partie 4 du règlement. Le problème constitutionnel que pose cette approche est simple : elle fait fi du lien entre un examen valable de la preuve extrinsèque et l’éclairage que peut apporter la preuve relative à l’objectif et aux effets du règlement. Il était bien connu que le conseil municipal de Hamilton s’opposait aux BPCOM, et en fait, la partie 4 du règlement a été [TRADUCTION] « occasionnée par l’installation prochaine à grande échelle de BPCOM »[6]. En ce sens, la preuve extrinsèque et les événements qui ont mené à l’adoption du règlement, particulièrement sa partie 4, indiquent fortement que cette partie du règlement peut être simplement ajoutée au reste du texte législatif valide. L’adoption de ce règlement rappelle le contexte de l’arrêt Morgentaler, dans lequel la Cour suprême a examiné l’historique législatif et les événements qui ont mené à l’adoption des dispositions antiavortement contestées pour conclure que ces dernières relevaient en réalité de la compétence en droit criminel[7]. En l’espèce, la chaîne des événements a démontré que la municipalité visait globalement à entraver l’installation de BPCOM.

Fait important, la partie 4 avait comme effet juridique de réglementer l’échéancier et l’installation des BPCOM, ce qui relève, à première vue, en grande partie de la compétence exclusive du législateur fédéral sur « le service postal ». Le juge a souligné qu’il serait extrêmement difficile pour Postes Canada d’effectuer la transition aux BPCOM dans son échéancier tout en respectant le règlement[8]. Le règlement avait donc essentiellement pour effet de mettre un frein à l’installation des BPCOM. En raison de la compétence exclusive du législateur fédéral sur le service postal, seul le législateur fédéral devrait pouvoir faire cesser l’installation des BPCOM.

Un observateur extérieur pourrait affirmer qu’il importe peu que le règlement soit écarté pour cause d’inconstitutionnalité ou de prépondérance. En fait, l’exclusion d’éléments de preuve extrinsèques valables fait en sorte qu’il est beaucoup plus difficile de conclure à l’inconstitutionnalité d’un tel règlement. Par ailleurs, pour qu’un règlement soit jugé inopérant, il doit y avoir une loi fédérale valide et en vigueur qui entre en conflit avec celui-ci. En restreignant sa conclusion au critère de la prépondérance, le juge Miller a fait en sorte qu’il est plus difficile de conclure qu’un règlement du genre est constitutionnellement problématique puisque dans de nombreuses affaires, il n’existe aucune loi fédérale conflictuelle. En d’autres termes, le règlement aurait dû être jugé inconstitutionnel à la lumière d’un examen approprié de la preuve extrinsèque en cause. Les catégories exclusives de matières, qui définissent le partage des compétences, préviennent de telles tentatives déguisées de légiférer. Ce résultat ne devrait pas dépendre de l’existence d’une loi fédérale valide et en vigueur.

[1] Canada Post Corporation c Hamilton (City), 2016 ONCA 767 [Postes Canada].

[2] Le conseil municipal de Hamilton a adopté une résolution confirmant son opposition : Postes Canada, précité au par. 10.

[3] Postes Canada, précité au par. 87.

[4] Postes Canada, précité au par. 47.

[5] Québec (Procureur général) c Canada (Procureur général), 2015 CSC 14 aux par. 35 à 38.

[6] Postes Canada, précité au par. 62.

[7] R c Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463 à la p. 512.

[8] Canada Post c City of Hamilton, 2015 ONSC 3615 au par. 51 [Postes Canada I].