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Développements importants en 2015 en matière de contrôle des exportations et de sanctions économiques, et à quoi s’attendre en 2016

Date

15 janvier 2016


En ce début d’année 2016, les sociétés canadiennes qui exercent des activités transfrontalières gagneraient à passer en revue et, au besoin, à modifier leurs politiques et procédures de conformité aux sanctions économiques et aux contrôles sur les exportations et les transferts de technologies.

L’année 2015 a été mouvementée en ce qui a trait aux contrôles sur le commerce, et l’année 2016 devrait l’être encore davantage. Voici un résumé des principaux développements en 2015 et des secteurs à surveiller au cours de la prochaine année.

Une enquête et une poursuite au motif d’une contravention au contrôle des exportations se traduisent par un règlement de plusieurs millions de dollars

L’année 2015 a débuté par le versement d’un règlement record par le gouvernement, un rappel cuisant de l’incidence considérable sur la réputation des contraventions au contrôle des exportations, réelles ou alléguées. La cause avait pour objet une enquête menée par l’Agence des services frontaliers du Canada (l’« ASFC ») sur deux entrepreneurs de Vancouver, Stephen et Perienne de Jaray. En 2010, des accusations criminelles ont été portées contre ces entrepreneurs au motif qu’ils avaient omis d’obtenir des permis d’exportation pour l’envoi à Hong Kong de 5 100 puces électroniques à double usage et de circuits électroniques.

Les accusations ont été retirées une fois qu’on eut établi que ces marchandises n’étaient pas contrôlées, mais la réputation et l’entreprise des Jaray avaient été détruites; les Jaray ont intenté contre le gouvernement canadien une poursuite en justice de 17 millions de dollars. Il a été annoncé en janvier 2015 que la réclamation avait fait l’objet d’un règlement à l’amiable de plus de 10 millions de dollars, ce qui constitue la deuxième somme la plus élevée jamais versée à ce titre dans l’histoire canadienne. [1]

Sanctions à l’égard de la Russie et de la région de Crimée de l’Ukraine

En 2015, le Canada a continué à allonger sa liste de personnes visées par les sanctions à l’égard de la Russie et de l’Ukraine. Le 17 février[2] et le 29 juin[3], il y a adjoint 71 entités et particuliers, ce qui a porté à 290 le nombre de personnes visées. La liste comprend United Aircraft Corporation et le chef de la direction de Rostec (interdiction générale de conclure ou de faciliter des transactions visant des biens appartenant à ces personnes) ainsi que Gazprom et Rosneft (interdiction de conclure des transactions de financement par actions ou par emprunts avec ces personnes).

Le 29 juin, le Canada a également imposé des sanctions générales à l’égard de la région de Crimée de l’Ukraine, définie comme la « région constituée de la République autonome de Crimée et de la ville de Sévastopol et comprenant les zones terrestres et la mer territoriale de cette République et de cette ville »[4]. Il est notamment interdit : d’effectuer des investissements dans cette région, de fournir à cette région des services financiers ou des services connexes ou d’acquérir de tels services en vue d’effectuer un investissement; d’importer, d’acheter, d’acquérir ou d’expédier des marchandises qui sont exportées de cette région ou de faire autrement le commerce de telles marchandises; d’exporter, de vendre, de fournir, d’expédier des marchandises à destination de cette région ou de faire autrement le commerce de telles marchandises; de transférer, de fournir ou de communiquer des données techniques ou des services techniques à toute personne qui se trouve dans cette région, pour son profit ou en exécution d’une directive qu’elle a donnée ou de transférer de telles données auprès de celle-ci; de fournir des services financiers ou d’autres services liés au tourisme à toute personne qui se trouve dans cette région, pour son profit ou en exécution d’une directive, ou d’acquérir de tels services auprès de celle-ci; et d’amarrer dans cette région un navire de croisière.

Cette interdiction générale est assortie d’une clause de droits acquis standard qui prévoit que l’interdiction ne s’applique pas aux contrats portant sur l’exécution d’une activité mentionnée ci-dessus s’ils ont été conclus avant le 29 juin.

La région de Crimée n’étant pas un État reconnu (et ne figurant donc pas toujours dans les adresses ou les coordonnées géographiques), les sociétés pourraient avoir du mal à évaluer la conformité de leurs activités internationales aux nouvelles restrictions. Elles devront probablement faire preuve d’une diligence et d’une rigueur accrues dans leurs transactions avec des entités établies en Ukraine.

Nouvelle licence générale d’exportation visant les marchandises et technologies à double usage

Le 12 août, le Canada a publié une nouvelle licence générale d’exportation visant les marchandises et technologies à double usage, la Licence générale d’exportation no 41 — Marchandises et technologies à double usage exportées vers certaines destinations[5] (la « LGE 41 »), qui permet de transférer certaines marchandises et technologies vers 32 pays amis et ce, sans licence d’exportation individuelle. Les marchandises et technologies à double usage visées par la LGE 41 comprennent de nombreuses marchandises appartenant au groupe 1 de la Liste des marchandises d’exportation contrôlée (la « LMEC »), notamment certains types d’aéronefs, des calculateurs et des plaquettes, des capteurs, du matériel de protection, des éléments assurant la sécurité de l’information, diverses composantes industrielles et des ensembles radars. La LGE 41 s’applique aussi à certaines marchandises et technologies stratégiques du groupe 5 liées aux systèmes de navigation par satellite et aux véhicules spatiaux.

La LGE 41 établit un processus d’exportation simplifié pour le transfert de marchandises vers des destinations admissibles, mais les exportateurs doivent faire preuve de diligence et vérifier que les marchandises et les technologies seront bien utilisées dans les pays destinataires, et non réexportées ou utilisées dans des pays non admissibles, ce que la LGE 41 interdit explicitement. Si on sait que les marchandises seront réexportées ou utilisées dans un pays non admissible, la LGE 41 ne peut pas justifier leur transfert.

Changements bientôt apportés au Programme des marchandises contrôlées

Le 2 mai, le Canada a publié le projet de modification de son régime de sécurité domestique pour les marchandises et technologies dans le domaine de la défense et de l’espace, le Règlement sur les marchandises contrôlées adopté en vertu de la Loi sur la production de défense[6]. Les modifications proposées clarifient les pratiques établies par le Programme des marchandises contrôlées et apportent de nouveaux changements concernant l’évaluation des employés à risque élevé, le processus d’exemption des visiteurs, la reddition de comptes sur les personnes ayant subi une évaluation de sécurité ainsi que la révocation, la suspension et le rétablissement des inscriptions au Programme des marchandises contrôlées.

Il convient d’apporter une attention particulière aux délais maximauxproposés pour la communication d’informations exigées par le règlement, notamment en ce qui a trait aux atteintes à la sécurité (dans les trois jours) et au changement de l’information sur les inscrits (dans les cinq jours). La période de consultation a pris fin le 1er juin, mais les modifications ne sont pas encore entrées en vigueur.

Nouvelles vérifications des exportateurs par l’ASFC

Le 16 novembre, l’ASFC a publié un avis des douanes[7] indiquant qu’un grand nombre d’entreprises font transiter par les États-Unis les marchandises qu’elles exportent vers le Mexique et d’autres pays, sans présenter de déclaration d’exportation. Il n’est pas nécessaire de produire une déclaration d’exportation pour les expéditions vers les États-Unis mais, si leur destination finale est autre que les États-Unis, les marchandises dont la valeur dépasse 2 000 $ CA doivent être déclarées. Également, si les marchandises sont contrôlées autrement que par une licence générale d’exportation, le permis, la licence ou le certificat approprié et une déclaration d’exportation doivent être présentés à l’ASFC avant l’exportation, peu importe la valeur des marchandises.

Selon l’avis, l’ASFC amorcera le 1er juin 2016 ses activités de vérification de la conformité visant à déterminer si les exportateurs ont respecté leur obligation de déclaration. Elle accorde à compter du 1er décembre une période de grâce de six mois, au cours duquel les exportateurs peuvent lui déclarer les exportations qui auraient dû être divulguées, mais ne l’ont pas été, afin d’éviter des pénalités.

Accusations d’exportation de marchandises d’origine américaine vers l’Iran

Le 13 octobre, la Gendarmerie royale du Canada a déposé des accusations contre deux entrepreneurs québécois relativement à l’exportation vers l’Iran de marchandises ferroviaires produites aux États-Unis du Canada. [8]

Les produits et technologies d’origine américaine sont définis à l’article 5400 de la LMEC, et leur transfert à partir du Canada est contrôlé. Cependant, le Canada a publié une licence générale d’exportation autorisant leur transfert vers un pays autre que le Bélarus, la Syrie, la Corée du Nord, Cuba ou l’Iran. Dans le cas présent, les entrepreneurs sont accusés d’actes criminels en vertu de la Loi sur les douanes et de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation pour avoir fait de fausses déclarations sur l’origine américaine des marchandises ferroviaires exportées vers l’Iran et pour avoir fait transiter les marchandises par d’autres pays afin de les faire parvenir en Iran. Une déclaration de culpabilité pour de tels actes entraîne une peine pouvant aller jusqu’à 10 ans d’emprisonnement et (ou) des amendes dont le montant est laissé à l’appréciation du tribunal.

Le tribunal confirme le rôle de l’ASFC dans l’application des contrôles sur le commerce

Dans la décision Master Tech Inc. v. Canada (Public Safety and Emergency Preparedness), la Cour fédérale a confirmé le rôle de l’ASFC relativement à l’effet sur d’autres organismes gouvernementaux, comme Affaires mondiales Canada (« AMC ») et la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la « CCSN »), des exigences de licences et d’autorisations qui s’imposent[9]. La cause portait sur la retenue à la frontière et la saisie par l’ASFC, en vertu de la Loi sur les douanes, de machines que Master Tech tentait d’exporter vers l’Iran. L’ASFC a fini par autoriser l’exportateur à récupérer les marchandises, mais non pas à les exporter sans avoir obtenu les licences appropriées auprès de l’AMC et de la CCSN. AMC a refusé de délivrer une licence à l’exportateur, et la CCSN n’a reçu aucune demande. Master Tech a demandé au tribunal d’émettre une ordonnance obligeant l’ASFC à autoriser l’exportation des marchandises.

Comme on pouvait s’y attendre, le tribunal a rejeté la demande de l’exportateur, soutenant que l’ASFC ne pouvait pas autoriser l’exportation des marchandises. Lorsqu’une loi fédérale donne à un organisme gouvernemental le pouvoir d’autoriser des exportations, le rôle de l’ASFC est de veiller au respect des décisions de cet organisme. Dans le cas présent, AMC et la CCSN n’ayant pas autorisé l’exportation des marchandises, l’ASFC ne pouvait pas être tenue de l’autoriser seule.

Autres développements à surveiller en 2016

Le Canada impose à l’heure actuelle, à divers degrés, des mesures de contrôle commercial visant les pays suivants (et plus de 2 000 entités et particuliers désignés) : le Bélarus, la Birmanie (Myanmar), la République centrafricaine, la Côte d’Ivoire, Cuba, la République démocratique du Congo, l’Égypte, l’Érythrée, la Guinée, l’Iran, l’Iraq, le Liban, le Libéria, la Libye, la Corée du Nord, le Pakistan, la Russie, la Somalie, le Soudan du Sud, le Soudan, la Syrie, la Tunisie, l’Ukraine, le Yémen et le Zimbabwe. La participation de ces pays ou de ces personnes désignées à des transactions proposées ou à d’autres activités devrait déclencher une enquête afin de veiller à l’application des contrôles sur les exportations et les transferts de technologies, ainsi que des sanctions économiques.

Outre ceux qui précèdent, d’autres défis de conformité se présenteront aux Canadiens au cours de la prochaine année :

  1. Iran – De nombreuses sociétés chercheront à profiter des excellentes occasions découlant de l’allègement des sanctions économiques internationales et du retour de l’Iran sur la scène économique mondiale. Le Canada commencera sous peu à assouplir les sanctions qu’il applique conformément à la résolution 2231 du Conseil de sécurité des Nations Unies, mais un embargo commercial général distinct est maintenu contre l’Iran conformément à la Loi sur les mesures économiques spéciales au Canada, qui interdit notamment les transactions d’exportation, d’importation et de prestation de services financiers en lien avec des centaines d’entités et de particuliers visés. Le nouveau gouvernement libéral du Canada n’a pas indiqué s’il apporterait des changements à ces mesures.
  2. Cuba – Le réchauffement récent des relations cubano-américaines donne lieu à de nombreuses hypothèses sur les nouvelles occasions d’affaires à Cuba, mais il faut garder à l’esprit que l’embargo commercial américain contre ce pays sera maintenu, pour l’essentiel, jusqu’à ce que le Congrès américain en décide autrement. Le Canada n’impose pas de restrictions générales au commerce avec Cuba, mais des contrôles canadiens sur les exportations interdisent, sans licence, de transférer des produits et technologies d’origine américaine vers Cuba. Par ailleurs, conformément à un arrêté émis en application de la Loi sur les mesures extraterritoriales étrangères, interdit aux personnes morales canadiennes, leurs administrateurs et leurs employés de se conformer à l’embargo américain contre Cuba – une mesure qui continuera à donner des maux de tête aux sociétés canadiennes qui entretiennent des relations avec les États-Unis.
  3. Birmanie – Au cours des trois dernières années, les sanctions américaines et européennes contre la Birmanie ont été progressivement levées ou allégées en reconnaissance des mesures prises pour rétablir un régime civil et constitutionnel. Le Canada a relâché ses sanctions générales en 2012, mais d’autres sanctions restent en vigueur, surtout en ce qui a trait aux sociétés et aux particuliers associés à l’État birman. Compte tenu des élections relativement libres et démocratiques qui ont eu lieu en décembre 2015 et des importants débouchés offerts par la région dans le secteur de l’exploitation pétrolière, gazière et minière, les sociétés devraient rester à l’affût d’autres allégements des sanctions.
  4. Entités et particuliers visés par une interdiction – Il est interdit aux Canadiens de participer à des activités en lien avec les plus de 2 000 entités et particuliers visés par les sanctions économiques et par la loi antiterroriste du Canada. Toutes les entreprises canadiennes – pas seulement les banques et les entités offrant des services financiers – doivent surveiller leurs transactions et activités pour s’assurer qu’aucune personne visée n’y participe.
  5. Transferts de technologies – Les transferts de technologies continuent à donner du fil à retordre aux sociétés canadiennes qui font affaire à l’étranger. Qu’ils soient effectués au moyen d’un support physique, par courriel, par téléphone, par téléconférence ou par un téléchargement sur un serveur ou à partir d’un serveur, ils peuvent faire l’objet de contrôles sur les exportations et de sanctions économiques. CE n’est qu’en adoptant des politiques et procédures de conformité soigneusement établies qu’on peut assurer un suivi suffisant des transferts immatériels et la résolution des problèmes connexes.

[1] Federal government pays businessman one of the largest settlements in Canadian history: report”, National Post, 31 janvier 2015.

[2] Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (DORS/2015-39), 17 février 2015, et Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant l’Ukraine (DORS/2015-40), 17 février 2015.

[3] Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (DORS/2015-178), 29 juin 2015, et Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant l’Ukraine (SOR/2015-179), 29 juin 2015.

[4] Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant l’Ukraine (SOR/2015-179), 29 juin 2015.

[5] Licence générale d’exportation no 41 — Marchandises et technologies à double usage exportées vers certaines destinations (DORS/2015-200), 22 juillet 2015.

[6] Règlement modifiant le Règlement sur les marchandises contrôlées, Gazette du Canada, partie I, vol. 149, no 18, 2 mai 2015.

[7] Avis des douanes 15-035 : Déclaration volontaire de marchandises non déclarées transitant par les États-Unis en direction d’un autre pays, 16 novembre 2015.

[8] Exportation illégale de marchandises ferroviaires vers l’Iran : deux hommes et leur entreprise font face à la justice”, communiqué de presse de la Gendarmerie royale du Canada, 13 octobre 2015.

[9] Master Tech Inc. v. Canada (Public Safety and Emergency Preparedness), 2015 FC 1395, 18 décembre 2015.

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