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La Cour d’appel de la Colombie-Britannique confirme la décision qu’une municipalité n’a pas à consulter les Premières nations — Neskonlith Indian Band v. Salmon Arm (City)

Date

25 septembre 2012

AUTEUR(s)

Aidan Cameron
Nicholas Hughes
Thomas Isaac


Le 24 septembre 2012, dans l’affaire Neskonlith Indian Band v. Salmon Arm (City) (disponible en anglais seulement), la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a rejeté l’appel de la bande indienne de Neskonlith (Bande), confirmant ainsi que la municipalité de Salmon Arm (municipalité) n’était pas tenue, sur le plan constitutionnel, de consulter la Bande en ce qui concerne la délivrance d’un permis d’aménagement. Dans des motifs clairement énoncés qui endossent pleinement les mesures et la démarche prises par la municipalité, le promoteur et le tribunal de première instance, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a rassuré et éclairé considérablement les municipalités et promoteurs de cette province.

Dans la présente affaire, la Bande cherchait à faire annuler un permis d’aménagement dans une zone écologiquement dangereuse délivré par la municipalité à Salmon Arm Shopping Centres Limited, un promoteur souhaitant construire un centre commercial sur des terrains détenus en fief simple. Le permis était nécessaire, car le projet immobilier se trouve dans une plaine inondable, ce qui représente une zone écologiquement dangereuse.

Dans le cadre de l’appel, la Bande a fait valoir que la municipalité était tenue, sur le plan constitutionnel, de la consulter avant de délivrer le permis d’aménagement et qu’elle avait négligé de le faire. La Bande a soutenu que le principe de l’honneur de la Couronne impose aux responsables municipaux une contrainte de nature constitutionnelle et que l’obligation de consulter se rattache automatiquement aux décisions municipales qui touchent les droits ou intérêts des Premières nations. La Bande a soutenu son argument en établissant une analogie avec la jurisprudence de la Cour suprême du Canada (CSC), selon laquelle les organes juridictionnels créés par la loi, y compris les municipalités, sont assujettis à la Charte canadienne des droits et libertés1. La Bande a soutenu que la même démarche devait être appliquée aux droits des Premières nations qui font l’objet d’une protection constitutionnelle en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

La municipalité, le promoteur et un intervenant, l’union des municipalités de la Colombie-Britannique (Union of British Columbia Municipalities), se sont fondés sur la décision rendue par la CSC dans l’affaire Nation haïda c. Colombie-Britannique (ministre des Forêts) pour soutenir que l’obligation de consulter les Premières nations était une obligation de la Couronne qui ne pouvait être déléguée. Par conséquent, en tant que principe de droit, la municipalité n’avait pas l’obligation constitutionnelle de consulter la Bande.

Dans d’autres décisions rendues par les tribunaux de la Colombie-Britannique, ceux-ci s’étaient penchés sur cette question à différents niveaux2, mais l’affaire Neskonlith est la première au Canada à envisager directement la question de savoir si une municipalité, plutôt que le gouvernement fédéral ou provincial, peut avoir l’obligation constitutionnelle de consulter les Premières nations.

Le promoteur a aussi présenté deux autres arguments :

  • Même si la municipalité pouvait avoir une obligation de consulter, le préjudice allégué par la Bande était de nature spéculative et, par conséquent, aucune obligation n’aurait pu s’appliquer;
  • Même si une telle obligation avait pu s’appliquer, la consultation qui a réellement eu lieu suffisait à satisfaire à cette obligation.

Même si elle a reconnu que la Bande avançait de solides arguments constitutionnels, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a rejeté catégoriquement la position de la Bande en faveur de ce qu’elle a décrit comme « [Traduction] des arguments beaucoup plus solides, tant sur le plan juridique que pratique, qui ne permettent clairement pas de conclure à une obligation de consulter de la part des gouvernements municipaux ». Plus particulièrement, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique est arrivée aux conclusions suivantes :

  • En raison des décisions rendues par la CSC dans l’affaire Nation haïda et Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, et des « déclarations très claires » qui y sont faites, l’appel doit être rejeté en tant que question de droit.
  • Même si la municipalité pouvait avoir l’obligation constitutionnelle de consulter les Premières nations, l’effet défavorable éventuel de la décision de la municipalité sur la Bande était spéculatif, incertain et indirect.
  • Même si une obligation pouvait être due et même si elle devait s’appliquer, la consultation qui a réellement eu lieu était suffisante pour satisfaire à cette obligation de consulter : des exemplaires de tous les documents pertinents avaient été remis à la Bande qui a pu se faire entendre dans le cadre de différentes rencontres, ses rapports d’expert ont été examinés et pris au sérieux et ses objections ont entraîné des modifications importantes dans l’aménagement.

La décision de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique présente un autre aspect important selon lequel, contrairement aux gouvernements provinciaux ou fédéral, les municipalités ne sont pas en mesure d’offrir des mesures de redressement suffisantes qui rendraient significative toute consultation demandée par la Bande. À cet égard, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a jugé que la municipalité « [Traduction] n’avait pas l’autorité nécessaire pour s’engager dans un processus constitutionnel nuancé et complexe faisant intervenir des faits, des lois, des politiques et un compromis ».

Des arguments de nature pratique ont aussi trouvé écho auprès de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique. Celle-ci a fait remarquer que les municipalités ne disposent pas des ressources concrètes nécessaires pour procéder à des consultations et négociations avec les Premières nations, et s’est dite préoccupée par l’incidence possible sur les affaires courantes de la province si les municipalités devaient prendre part à des exercices de consultation de nature constitutionnelle, précisant que cela serait totalement irréalisable si la consultation et la négociation devaient se faire « [Traduction] dans le contexte de décisions courantes concernant des licences, des permis, des restrictions de zonage et des règlements locaux ».

On ne sait pas encore si la Bande cherchera à interjeter appel à la CSC. Entre-temps, cette décision s’ajoute à la jurisprudence de plus en plus importante qui discrédite le principe selon lequel, dans toutes les circonstances, aux fins de la consultation des Premières nations, il faut qu’un preneur de décisions fasse plus que fournir à celles-ci tous les renseignements pertinents et des possibilités de faire valoir leurs préoccupations, et que par la suite ces préoccupations soient examinées de bonne foi avant qu’une décision soit prise.


1 Voir, par exemple, Godbout c. Longueuil (ville) et Slaight Communications Inc. c. Davidson
2 Voir Gardner v. Williams Lake (City), Adams Lake Indian Band v. British Columbia (Lieutenant Governor in Council) et Musqueam Indian Band v. Richmond (City)

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