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Le gouvernement canadien assouplit les restrictions sur la propriété étrangère dans le secteur des télécommunications et fixe les règles relatives aux enchères du spectre de 700 MHz

Date

4 mai 2012

AUTEUR(s)

Bram D. Abramson
Grant Buchanan
Hank Intven
Charles S. Morgan


Dans le cadre d’une série d’annonces et de documents de consultation diffusés en mars et en avril 2012, le gouvernement du Canada a modifié les règles en matière d’investissements étrangers sur le marché canadien des télécommunications et défini les balises des enchères du spectre de 700 MHz prévues pour 2013. Certains renseignements ont également été dévoilés au sujet des enchères du spectre de 2500 MHz qui devraient se tenir en 2014.

Nouvelles règles sur la propriété étrangère

Le 26 avril 2012, le gouvernement du Canada a déposé un projet de loi visant à modifier la Loi sur les télécommunications, afin de lever les restrictions qui s’appliquent actuellement à la propriété étrangère des plus petits joueurs du secteur canadien des télécommunications.

Une fois adoptées, ces modifications permettront à des entités qui ne sont pas la propriété de Canadiens de démarrer ou d’acquérir des entreprises de télécommunications détenant une part inférieure à 10 % du total des revenus des services de télécommunication canadiens, comme l’a déterminé le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). Selon le Rapport de surveillance des communications de 2011 du CRTC, les revenus de télécommunication ont totalisé 41,7 milliards de dollars canadiens en 2010. L’exemption devrait donc vraisemblablement s’appliquer à toutes les entreprises de télécommunications canadiennes autres que Bell Canada, TELUS Corp et Rogers Communications Inc.

En vertu de la loi actuelle, les non-Canadiens n’ont pas le droit de détenir plus de 20 % des actions avec droit de vote d’une entreprise de télécommunications canadienne et 33 1/3 % des actions avec droit de vote de la société mère d’une entreprise de télécommunications. De plus, le conseil d’administration d’une entreprise de télécommunications doit être composé à 80 % de résidents canadiens, et les ententes que conclut l’entreprise de télécommunications avec des non-Canadiens ne doivent pas permettre à ces derniers d’exercer un « contrôle effectif » de l’entreprise, comme l’ont déterminé le CRTC et Industrie Canada. Les restrictions n’empêchent pas des non-Canadiens de détenir des actions ou des titres de créance sans droit de vote dans une entreprise de télécommunications, en autant que la règle relative au contrôle effectif soit respectée.

Aux termes du projet de loi, ces règles ne s’appliqueront plus aux entreprises de télécommunications qui se situent sous le seuil des 10 % de revenus. Une entité qui n’est pas la propriété de Canadiens ou sous contrôle canadien sera autorisée à établir ou à acquérir une entreprise de télécommunications qui est sous ce seuil. Cette entité pourra élargir ses activités par la croissance interne, les fusions ou les acquisitions, jusqu’à atteindre une part de marché de 10 %. Par la suite, l’entreprise pourra continuer de croître à l’interne, mais ne pourra plus le faire par l’acquisition d’autres entreprises de télécommunications canadiennes ou d’actifs utilisés par d’autres entreprises de télécommunications canadiennes pour fournir les services de télécommunications.

La modification ne change pas les exigences concernant la propriété canadienne pour les titulaires de licence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion. Ainsi, les restrictions actuelles sur la propriété des radiodiffuseurs, qui sont essentiellement les mêmes que celles qui s’appliquent actuellement à la propriété des entreprises de télécommunications, continueront de s’appliquer à tous les titulaires d’une licence de radiodiffusion, y compris les entreprises de télécommunications qui détiennent des licences de radiodiffusion.

L’avant-projet de loi mettrait en œuvre une politique annoncée par le ministre de l’Industrie le 14 mars 2012. Cette décision de principe fait suite à un processus de consultation amorcé en juin 2010, ainsi qu’à un examen subséquent des règles sur la propriété étrangère en vue de la mise aux enchères de la bande de 700 MHz. L’exemption de 10 % des restrictions sur la propriété étrangère avait été proposée à l’origine par le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications indépendant, qui a remis son rapport au gouvernement du Canada en 2006. Cette même approche avait été endossée par le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence qui a déposé son rapport au gouvernement du Canada en 2008. La modification proposée s’applique autant aux entreprises de télécommunications sans fil qu’aux entreprises filaires.

Politique relative aux enchères du spectre de 700 MHz

Pendant les mois de mars et d’avril, Industrie Canada a également effectué une série d’annonces liées aux enchères prévues en 2013 du spectre sans fil de la bande de 700 MHz. Ce spectre, qui est devenu disponible à la suite de la transition des services de télévision analogique dans la bande à la transmission numérique, devrait être une denrée recherchée en raison de ses grandes caractéristiques de propagation sur de longues distances.

Le 14 mars 2012, le ministre de l’Industrie a publié le Cadre politique et technique : Service mobile à large bande (SMLB) — bande de 700 MHz, Service radio à large bande (SRLB) — bande de 2500 MHz (cadre politique et technique)1. Le spectre de 700 MHz sera mis aux enchères pendant la première moitié de 2013, et celui de 2500 MHz, au début de 2014.

Voici les principales caractéristiques du cadre politique et technique :

  • Harmonisation avec le plan de répartition de la bande de 700 MHz des États-Unis, pour favoriser les économies d’échelle dans le développement de matériel et faciliter la conclusion d’ententes d’itinérance transfrontalière et d’arrangements portant sur les fréquences. Le plan de répartition prévoit la structure des blocs de fréquence suivante :
    • trois blocs de fréquences appariés (6+6 MHz chacun) : blocs A, B et C (partie inférieure de la bande de 700 MHz);
    • deux blocs non appariés (6 MHz chacun) : blocs D et E (partie inférieure de la bande de 700 MHz);
    • deux blocs appariés (5+5 MHz chacun) : blocs C1 et C2 (partie supérieure de la bande de 700 MHz) seront créés à partir du bloc C original de fréquences apparié (11+11 MHz); les deux blocs de 1 MHz restants seront gardés en réserve pour une utilisation ultérieure.

Les bandes B et C dont la licence a été octroyée à AT&T aux États-Unis et les bandes C1 et C2 dont la licence a été octroyée à Verizon revêtent un intérêt particulier en raison de la disponibilité actuelle d’équipement et de dispositifs compatibles.

  • Les blocs de spectre mis aux enchères seront offerts dans les 14 zones de service de niveau 2 d’Industrie Canada à l’échelle nationale (la plupart des provinces n’ont qu’un niveau; l’Ontario et le Québec en ont trois chacune). Comme sept blocs seront mis aux enchères dans chaque niveau, un total de 98 licences seront disponibles.
  • Deux blocs supplémentaires (5+5 MHz chacun) dans la bande supérieure de 700 MHz seront traités comme des blocs de fréquences pour les services à large bande de la sécurité publique (PSLB) et des blocs supplémentaires (8+8 MHz) pour les systèmes de sécurité publique à bande étroite et à large bande. Une consultation supplémentaire sera entamée sur l’utilisation du bloc D apparié (5+5 MHz dans la bande supérieure de 700 MHz), dont les fréquences ont récemment été désignées pour la sécurité publique aux États-Unis.
  • Contrairement aux enchères du spectre des services (SSFE) sans fil évolués en 2008, il n’y aura pas de mise en réserve de spectre dont les enchères seront réservées aux nouveaux venus sur le marché. Il y aura plutôt un « plafond de spectre » (c.-à-d. des règles sur la quantité maximale de spectre de la bande de 700 MHz qu’un titulaire de licence et ses sociétés affiliées peuvent détenir). Un plafond de deux blocs de fréquences appariés s’applique à tous les titulaires de licence. Les « grands fournisseurs de services sans fil » sont assujettis à un plafond d’un bloc apparié dans les blocs B, C, C1 et C2 plus recherchés.
  • Les obligations de déploiement du réseau s’appliqueront à tous les titulaires de licence (la couverture de la population et l’échéancier).
  • Des conditions particulières relatives au déploiement en milieu rural s’appliqueront aux titulaires de licence d’au moins deux blocs appariés (ou y ayant accès grâce à une association avec une autre entreprise de télécommunications). Ces entreprises de télécommunications devront couvrir 90 % de la population de leur réseau actuel d’accès haut débit en mode paquets (HSPA) d’ici cinq ans, et 97 % d’ici sept ans.
  • Un Cahier des charges sur les normes radioélectriques et un Plan normalisé de réseaux hertziens seront publiés avant la mise aux enchères pour établir les règles techniques relatives aux systèmes exploitant dans la bande SMLB de 700 MHz.
  • Le document-cadre contient également des décisions politiques et techniques liées aux enchères du spectre SRLB dans la bande de 2500 MHz. On prévoit que ces enchères se tiendront environ un an après celles de la bande de 700 MHz (au début de 2014). Un minimum de 30+30 MHz et un maximum de 50+50 MHz du spectre apparié et jusqu’à 25 MHz du spectre non apparié seront disponibles dans la plupart des régions du Canada.

Révisions aux cadres d’itinérance obligatoire et aux règles de partage obligatoire des pylônes d’antennes

Le 14 mars 2012, Industrie Canada publiait également ses Révisions proposées aux cadres d’itinérance obligatoire et de partage obligatoire des pylônes d’antennes et des emplacements, à la suite d’un examen mené en novembre 2010. Ce cadre a été présenté à peu près au moment des enchères du SSFE en 2008, dans le but de réduire la prolifération des pylônes et de faciliter l’entrée concurrentielle en accélérant le déploiement des réseaux.

Le cadre établi par Industrie Canada en 2008 impose des conditions de licence aux titulaires et aux nouvelles entreprises de télécommunications sans fil, qui les obligent à négocier des ententes d’itinérance et de partage des pylônes d’antennes et des emplacements. Les entreprises de télécommunications peuvent consulter Industrie Canada pour obtenir des éclaircissements sur la faisabilité technique de l’itinérance et du partage des pylônes d’antennes. Les désaccords au sujet des droits et des autres modalités commerciales doivent être réglés dans le cadre de négociations avec recours à un arbitrage exécutoire.

Industrie Canada a indiqué que son examen de l’efficacité des conditions de licence actuelles avait démontré qu’il fallait « beaucoup de temps » pour conclure les ententes d’itinérance, et que le partage des pylônes avait « remporté un peu moins de succès ». Il y a, en fait, très peu de partage de pylônes d’antennes entre les exploitants titulaires et les nouveaux venus. Industrie Canada a indiqué que « le recours au processus d’arbitrage n’était pas fréquemment utilisé ». En fait, bien que les données relatives aux arbitrages confidentiels ne soient pas facilement accessibles, il semble qu’aucun arbitrage n’a été conclu.

Les modifications proposées par Industrie Canada réduiraient les délais à respecter pour donner suite aux demandes de renseignements d’un opérateur cherchant à obtenir l’itinérance sur le réseau d’un autre titulaire, ainsi que les délais pour avoir recours à l’arbitrage en cas de désaccord au sujet des modalités d’itinérance. Les modifications proposées n’exigeraient pas un transfert ininterrompu de communications lorsque les clients de nouveaux venus accèdent au réseau d’un autre exploitant titulaire, une caractéristique que les nouveaux venus avaient demandée.

D’autres modifications ont été proposées aux conditions de licence concernant le partage des pylônes d’antennes et des emplacements (y compris les toits). D’abord, Industrie Canada a proposé que les conditions s’appliquent à tous les « fournisseurs de services radio » titulaires de licence, et pas seulement à tous les « transporteurs de radiocommunications ». Les délais de négociation et d’arbitrage seraient également raccourcis, et les titulaires de licence répondants seraient tenus de fournir plus de renseignements. Afin d’être considérés comme faisant une négociation de bonne foi conformément aux conditions de licence, les titulaires de licence répondants devraient également offrir un accès à l’équipement et aux services auxiliaires. Le tribunal arbitral pourrait traiter comme un tout et regrouper les différends ayant trait à plus d’une entente de partage des emplacements ou d’itinérance.

Plusieurs autres modifications sont proposées. Les commentaires peuvent être envoyés au sujet des modifications proposées dans les 60 jours. Les nouvelles conditions de licence devraient être annoncées avant la mise aux enchères de la bande de 700 MHz.

Consultation sur les règles des enchères de la bande de 700 MHz

Le 25 avril 2012, Industrie Canada diffusait un document consultatif2dans le but d’entamer une consultation sur un cadre de délivrance des licences pour services mobiles à large bande (SMLB) — bande de 700 MHz et de définir les détails du cadre de délivrance des licences proposé, y compris des règles des enchères, en vue des enchères de la bande de 700 MHz prévues pour la première moitié de 2013. Voici les principales caractéristiques du cadre proposé :

  • Industrie Canada propose de modifier sa structure d’enchères de base. Plutôt que les enchères ascendantes à rondes multiples simultanées (EARMS) auquel il a eu recours pour cinq de ses sept enchères précédentes, Industrie Canada propose d’utiliser la structure des enchères combinatoires au cadran (ECC). Le principal effet de la modification est que, plutôt que de soumissionner pour des licences individuelles, les soumissionnaires expriment leur demande à l’égard d’un ensemble de licences aux prix courants du marché (les prix augmentent à chaque ronde). Les soumissionnaires obtiennent ainsi un ensemble de licences ou aucune licence. Cela élimine le risque que les soumissionnaires se retrouvent avec des licences pour des fréquences non contiguës. Contrairement à la structure des EARMS, celle des ECC n’exige pas la désignation d’un « soumissionnaire dont l’offre est la plus élevée » à qui sont imputées les licences individuelles à la fin de chaque ronde, ce qui permet aux soumissionnaires de se tourner vers des licences substituables en réponse aux changements de prix. Pour réduire la possibilité de comportements anticoncurrentiels, l’identité des soumissionnaires et les prix offerts ne sont rendus publics qu’à la fin des enchères.
  • Les « licences génériques » suivantes, que Industrie Canada considère de valeur comparable, seront offertes aux enchères : les blocs B et C appariés, les blocs D et E non appariés et les blocs C1 et C2 appariés. Le bloc A est considéré de valeur inférieure en raison de la disponibilité moindre des technologies.
  • En combinaison avec la structure des ECC, Industrie Canada propose d’utiliser la « règle du deuxième prix » pour déterminer les prix offerts et payés par les soumissionnaires pour leur spectre. En appliquant un algorithme logiciel décrit dans le document de consultation3, ces prix seraient calculés de façon à respecter quatre conditions. Par conséquent, les soumissionnaires pourraient payer un montant moindre que l’offre la plus élevée qu’ils auraient présentée et tout de même obtenir leur ensemble de licences.
  • Le document de consultation constate que plusieurs fournisseurs de services canadiens participent à différents types de réseaux et à diverses ententes de partage du spectre. Il note également que, dans les enchères précédentes, les parties aux ententes étaient considérées comme des entités affiliées ou associées, et ce n’est qu’en qualité de soumissionnaire individuel qu’elles pouvaient participer aux enchères. De plus, les entités associées se verront appliquer un plafond de spectre individuel dans les enchères de la bande de 700 MHz. Pour ces enchères, Industrie Canada propose la définition suivante d’« entité associée » :

Toute entité participant à tout partenariat, à toute coentreprise, à toute entente de fusion, à tout consortium ou à toute autre entente, à tout autre accord ou à toute autre union de quelque type que ce soit, de manière explicite ou implicite, relativement à l’acquisition ou à l’utilisation de tout spectre dans la bande de 700 MHz sera traitée comme une entité associée. Les entités participant à des ententes typiques d’itinérance et de partage des pylônes d’antennes ne seront pas considérées comme associées.

Une définition d’« entité affiliée » est également proposée. Les parties sont invitées à faire part de leurs commentaires sur ces définitions et ces règles. De plus, les parties qui seraient considérées comme des entités associées peuvent demander de participer à l’enchère comme soumissionnaires distincts. Des concurrents, comme Rogers Communications Inc. et WIND Mobile, ont demandé à savoir si Bell Canada et TELUS Corp. seraient considérées comme des entités associées, puisqu’elles partagent actuellement un réseau d’accès haut débit en mode paquets (HSPA).

  • Pour stimuler l’investissement, Industrie Canada propose que les licences soient octroyées pour des périodes de 20 ans, plutôt que pour les périodes habituelles de 10 ans.
  • Le document de consultation énonce également les offres de départ proposées pour chacun des 98 blocs de spectre mis aux enchères. Les offres de départ proposées pour tous les blocs de fréquences totalisent 897 324 000 $.
  • Le document de consultation fournit d’autres détails sur le traitement proposé des plafonds de spectre décrits dans les annonces de politiques du 14 mars 2012, les conditions proposées relatives aux licences de spectre, les procédures avant et après les enchères, ainsi que d’autres questions.

Les parties intéressées ont jusqu’au 25 juin 2012 pour transmettre leurs commentaires sur le cadre de délivrance des licences et les règles des enchères proposées, et jusqu’au 25 juillet 2012 pour présenter des observations en réplique. Industrie Canada a prévu une « Séance d’information sur la conception des enchères » d’un jour à Ottawa le 30 mai 2012, afin de discuter de la structure proposée des ECC.

On ne sait pas exactement quel sera l’effet des diverses politiques et modifications législatives proposées par Industrie Canada au cours des deux derniers mois sur les marchés canadiens des télécommunications sans fil et filaires, mais il pourrait être considérable.


1 Document SMSE-002-12 d’Industrie Canada

2 DGSO-002-12 Consultation sur un cadre de délivrance des licences pour services mobiles à large bande (SMLB) — bande de 700 MHz, avril 2012

3 Annexe E. Cette règle du deuxième prix est également appelée « prix de base optimaux pour les soumissionnaires » ou « méthode Vickrey de calcul du deuxième prix ».

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