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La nouvelle monnaie pour les tonnes de carbone : des pièces à plus de 100 $

Date

28 juillet 2009

AUTEUR(s)

Lisa M. Asbreuk


La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE), société d’État fédérale, a récemment publié un rapport intitulé Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada, selon lequel « le Canada doit passer aux actes dès maintenant s’il veut atteindre ses objectifs de réduction des émissions de 2050 ». La TRNEE recommande une fourchette de prix pour le carbone, soit le coût d’acquisition de permis, de droits d’émission ou de compensations pour l’émission de gaz à effet de serre, de 100 $ à 200 $ la tonne. La TRNEE caractérise ces prix comme le « coût le plus bas » pour atteindre les cibles fédérales de réduction des gaz à effet de serre, soit 20 % par rapport aux niveaux de 2006 d’ici 2020, et 65 % par rapport aux niveaux de 2006 d’ici 2050. Sans un règlement complémentaire et d’autres mesures recommandées dans ce rapport, la TRNEE estime que les prix nationaux pour le carbone devront augmenter à 300 $ la tonne après 2025.

Objectif 2050 privilégie des cibles absolues plutôt que des cibles fondées sur l’intensité, et recommande l’élaboration d’un système uniforme et national de quotas et d’échanges pour l’ensemble de l’économie au plus tard en 2015. Dans le cadre d’un système de quotas et d’échanges, le gouvernement fixerait des limites quant aux volumes de gaz à effet de serre que peuvent émettre les installations réglementées. Les émetteurs qui sont en mesure de réduire leurs émissions en-dessous des limites recevraient des crédits pour l’excédent, qu’ils pourraient par ailleurs vendre à d’autres émetteurs ou utiliser en compensation d’émissions futures.

La TRNEE recommande de passer des attributions initiales de droits d’émission à un marché aux enchères intégral d’ici 2015 (à l’exception du secteur de l’électricité où elle recommande une transition immédiate à un marché aux enchères intégral étant donné que le coût des droits peut être transféré aux clients). Un plafond absolu est recommandé d’ici 2015, une mise aux enchères intégrale d’ici 2020 et un marché du carbone intégral d’ici 2020. La TRNEE recommande d’instaurer graduellement un marché aux enchères et de limiter les répartitions basées sur la production; elle propose toutefois que les secteurs particulièrement exposés à des difficultés liées au commerce et aux coûts puissent obtenir des répartitions basées sur la production.

Selon la TRNEE, le genre de système hybride de plafonnement et d’incitatifs fiscaux recommandé devrait offrir la certitude du prix au moyen de taxes sur le carbone et la certitude de la réduction des émissions au moyen des quotas et de l’échange.

Régime national : Toutes administrations, toutes émissions

La TRNEE recommande l’unification des initiatives provinciales existantes en un système national le plus tôt possible afin de réaliser les efficiences économiques nécessaires et de renforcer l’engagement du Canada dans les marchés internationaux. On recommande de s’attaquer aux effets disproportionnés dans certaines régions et certains secteurs au moyen d’un « soutien du revenu » plutôt qu’au moyen d’une dilution fondamentale du prix pour le carbone.

La TRNEE recommande qu’un quota national s’applique aux grands émetteurs finaux (y compris les émissions fugitives et celles rattachées à la production) et aux bâtiments, aux ménages, au transport et à l’industrie légère, ce qui comprendrait notamment dans le cas de certains secteurs, des règlements ou des taxes selon la teneur en carbone du combustible acheté par ces utilisateurs.

Objectif 2050 propose que les compensations nationales créées à partir des secteurs qui ne sont pas couverts par le régime de quotas et d’échanges soient initialement permises et qu’elles soient éliminées progressivement, « de façon accélérée » dans les premières années.

Liens internationaux

La TRNEE recommande que le Canada participe davantage aux cadres réglementaires internationaux et que les entreprises canadiennes soient autorisées à rechercher des réductions concrètes et vérifiables à l’extérieur du Canada aux fins de la conformité nationale. Même au prix de 100 $ à 200 $ la tonne, le modèle de la TRNEE laisse entrevoir que des réductions suffisantes ne seront pas atteintes au Canada et que des possibilités étrangères abordables, crédibles et durables doivent être incluses.

D’après le rapport, sans échanges internationaux, les prix nationaux pourraient atteindre 300 $ la tonne d’ici 2030. Toutefois, avec 30 % des crédits internationaux attribués, les prix pourraient demeurer sous les 200 $ durant la même période. Les liens avec les mécanismes internationaux pourraient être établis dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies ou directement dans le cadre d’autres régimes en Europe et aux États-Unis et devraient aboutir à un prix unifié pour le carbone à l’échelle mondiale.

Règlements complémentaires

En plus du régime de quotas et d’échanges, la TRNEE recommande également l’adoption de règlements complémentaires, particulièrement dans les secteurs du pétrole et du gaz en amont, des pipelines, du transport, des bâtiments, des décharges publiques et de l’agriculture, qui pourraient entraîner des changements à certaines pratiques, aux normes relatives aux véhicules, aux programmes de transport public, aux codes du bâtiment ou à la composition des combustibles, par exemple. La TRNEE estime que des règlements complémentaires pourraient contribuer à près de la moitié des réductions nécessaires d’ici 2020 et près d’un cinquième d’ici 2050, abaisser les coûts de réduction les plus élevés et aider à réduire le prix national du carbone.

Globalement, Objectif 2050 recommande fortement de procéder sans plus tarder à l’élaboration de la politique fédérale et indique que les réductions selon le scénario « rapide et important » doivent être réalisées avant 2015 si l’on veut éviter une augmentation des coûts liés à la réduction dans les années à venir. La TRNEE recommande d’investir les premières recettes provenant des enchères dans la technologie et la réduction des impacts économiques. En règle générale, la TRNEE estime que le Canada aura besoin de trois politiques clés pour atteindre ses objectifs :

  1. un système de quotas et d’échanges national;
  2. des règlements complémentaires et des politiques technologiques visant les émissions difficiles d’accès; et
  3. des possibilités de réduction du carbone à l’échelle internationale afin d’aider à harmoniser les prix nationaux à ceux de nos principaux partenaires commerciaux.

Objectif 2050 estime que les coûts annuels de conformité s’établiront à 3,4 milliards de dollars d’ici 2020, et que les recettes des enchères en 2020 visant les 570 mégatonnes (Mt) disponibles pourraient approcher les 18 milliards de dollars. La distribution de cette valeur sera importante et c’est pourquoi il faudra apporter une attention particulière à l’organisation des enchères. En ce qui a trait aux impacts macro-économiques, Objectif 2050 suppose qu’en cas de statu quo, l’économie canadienne connaîtrait une croissance de 40 % d’ici 2020 et de 150 % d’ici 2050 et que la mise en œuvre de la politique de prix recommandée pour le carbone réduirait cette croissance de l’économie nationale de 1 à 3 % en 2020 et de 3 à 5 % en 2050.

Le rapport de la TRNEE est plus amplement décrit (en anglais seulement) sur notre site web.

Remarques de McCarthy Tétrault 

Après la publication du rapport de la TRNEE, le gouvernement fédéral a annoncé son plan intitulé Prendre le virage : Système canadien de crédit compensatoire pour les gaz à effet de serre et a publié un aperçu révisé du système de crédit compensatoire décrivant les principes sous-jacents de sa conception, les critères d’admissibilité aux crédits compensatoires et l’utilisation projetée des crédits dans un marché du carbone.

Dans le cadre de ce système, les sociétés pourront demander au ministre de l’Environnement fédéral d’enregistrer des projets de compensation nationaux qui permettront d’atteindre des réductions ou des suppressions de gaz à effet de serre « réelles, supplémentaires, quantifiables, vérifiables et uniques ». Une fois les réductions de gaz à effet de serre vérifiées, des crédits compensatoires peuvent être attribués et peuvent ensuite être mis en réserve, échangés ou utilisés à des fins de conformité.

Dans le cadre de cette initiative, le gouvernement fédéral a également publié deux ébauches pour commentaires du public intitulées : Règles du programme et lignes directrices à l’intention des promoteurs de projet et Règles du programme de vérification et lignes directrices à l’intention des organismes fournissant des vérifications. Ces documents énoncent les règles et les lignes directrices relatives aux exigences et aux procédures pour la création de crédits compensatoires et la vérification des réductions ou des suppressions de gaz à effet de serre d’un projet enregistré. Le gouvernement prévoit publier les versions finales de ces documents à l’automne 2009.

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