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Décision de la Cour suprême du Canada dans R. c. Morris - Limites de la réglementation provinciale des droits issus de traités

Date

10 janvier 2007

AUTEUR(s)

Michael Feder
Thomas Isaac


Le 21 décembre 2006, la Cour suprême du Canada a rendu son jugement dans R. c. Morris1, une cause portant sur l’interprétation d’un droit de chasse, issu d’un traité, et sur la question de savoir si les détenteurs de ce droit sont assujettis à une loi provinciale interdisant la chasse nocturne. Les juges majoritaires de la Cour ont conclu qu’ils ne l’étaient pas.

Contexte

En 1996, Ivan Morris et Carl Olsen, membres de la bande indienne Tsartlip, ont vu ce qu’ils croyaient être un cerf alors qu’ils roulaient en voiture, la nuit, sur l’île de Vancouver. M. Morris, qui était au volant, a immobilisé le véhicule pendant que M. Olsen tirait plusieurs fois sur le cerf avec sa carabine. M. Olsen a ensuite passé la carabine à M. Morris, qui a lui-même fait feu à deux reprises. Le « cerf » sur lequel MM. Morris et Olsen ont tiré était en fait un leurre installé par des agents de conservation de la faune. Ils ont été accusés de plusieurs infractions prévues par la Wildlife Act de la Colombie Britannique2, notamment d’avoir chassé la nuit et d’avoir pratiqué une chasse dangereuse.

Lors du procès, MM. Morris et Olsen ont fait valoir qu’ils exerçaient le droit de chasse que leur confère le Traité de Saanich Nord de 1852 (généralement appelé « Traité de Douglas ») et que la Wildlife Act, par conséquent, ne s’appliquait pas à eux, en vertu de la Constitution.

(1) Cour provinciale de la Colombie-Britannique

Le juge Higinbotham, de la Cour provinciale, a convenu que les Tsartlip pratiquaient déjà la chasse nocturne avant la signature du Traité de Douglas.3 Il a également conclu que la chasse nocturne était une pratique sans signification culturelle pour les Tsartlip, adoptée pour des raisons de commodité.4 Dans ce contexte, il a statué que le Traité de Douglas ne conférait pas le droit de chasser la nuit. Il a déclaré MM. Morris et Olsen coupables de chasse nocturne, mais les a acquittés des accusations d’avoir pratiqué une chasse dangereuse.

(2) Cour suprême de la Colombie-Britannique

MM. Morris et Olsen ont porté leur condamnation en appel devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique. Le juge Singh a conclu que le Traité de Douglas comprenait le droit de chasser la nuit, soutenant qu’un droit de chasse issu d’un traité autorisait le détenteur de ce droit à recourir aux moyens de son choix pour l’exercer5, pourvu que ce droit soit exercé « de façon raisonnable ».6 De l’avis du juge Singh, l’interdiction de la chasse nocturne prévue par la Wildlife Act donne simplement effet à l’exigence selon laquelle le droit de chasse doit être exercé de façon raisonnable.7 Il a donc confirmé les déclarations de culpabilité fondées sur l’interdiction de la chasse nocturne.

(3) Cour d’appel de la Colombie-Britannique

Les appelants ont ensuite interjeté appel devant la Cour d’appel de la Colombie Britannique, où les trois juges saisis ont rédigé des motifs distincts.8

Le juge Thackray a estimé non pertinente la question de savoir si le Traité de Douglas conférait ou non un droit de chasse nocturne, en faisant valoir que seules les questions fondamentalement de compétence législative fédérale en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (« par. 91(24) ») sur « les Indiens et les terres réservées aux Indiens » – c’est-à-dire l’« indianité » – sont constitutionnellement exemptées des lois provinciales et que ce ne sont pas tous les droits issus de traités qui touchent à l’essentiel de l’indianité. Il a estimé que le droit de chasser la nuit, s’il s’agit vraiment d’un droit issu d’un traité, ne faisait pas partie des droits qui touchent à l’essentiel de l’indianité. Le juge Thackray a noté que les Tsartlip avaient développé la chasse nocturne pour des raisons de commodité et pour éviter un conflit avec les heures de travail. Bien que la chasse nocturne puisse être considérée comme un droit protégé en vertu du Traité de Douglas, il ne s’agit pas d’une question qui touche à l’essentiel de l’indianité.9

La juge Huddart a estimé que tous les droits issus de traités touchaient à l’essentiel de l’indianité. Les mesures législatives provinciales qui touchent à de tels droits ne peuvent donc pas, d’elles-mêmes, porter atteinte à ces droits. Les mesures législatives provinciales ne peuvent pas non plus être incorporées au droit fédéral par l’effet de l’article 88 de la Loi sur les Indiens (« l’art. 88 »)10 qui rend ces mesures législatives provinciales applicables aux Indiens, mais toujours « [s]ous réserve des dispositions de quelque traité ».11

La juge Huddart n’a pas conclu que l’interdiction de la chasse nocturne portait atteinte à quelque droit que ce soit issu d’un traité. Elle a fait valoir que la chasse nocturne était une pratique adoptée par les Tsartlip pour des raisons de commodité et elle a rappelé que le juge de première instance avait statué que la chasse nocturne était intrinsèquement dangereuse. Elle a conclu que l’interdiction de la chasse nocturne ne portait pas atteinte au droit de chasse conféré par le Traité de Douglas. Elle a plutôt affirmé que cette interdiction adaptait le droit de chasse « aux réalités contemporaines » et s’appliquait à MM. Morris et Olsen de la même manière qu’elle s’appliquait à toutes les personnes qui chassent en Colombie-Britannique.12

Dans ses motifs dissidents, le juge Lambert J.A. a fait valoir qu’il aurait annulé les condamnations pour les motifs suivants :

[L]a Wildlife Act porterait atteinte à l’essentiel de l’indianité des Tsartlip, dont la chasse à des fins alimentaires et rituelles est au cœur de la culture. La Wildlife Act ne s’applique donc pas aux Tsartlip à moins que l’art. 88 de la Loi sur les Indiens lui donne effet. Toutefois, l’art. 88 s’applique « [s]ous réserve des dispositions de quelque traité ». L’art. 88 ne peut, en vertu de la Constitution, revigorer aucune loi qui empiète sur l’exercice d’un droit issu d’un traité ou qui y porte atteinte. Par traité, les Tsartlip ont le droit de chasser la nuit en conformité avec leurs propres lois, coutumes, traditions et pratiques, et selon les pratiques sécuritaires qui régissent les méthodes de chasse. Donc, la Wildlife Act ne s’applique pas aux Tsartlip lorsqu’ils exercent leurs droits de chasse issus de traités sur des terres inoccupées.13 (Traduction)

La Décision

La Cour suprême du Canada a décidé, par une majorité de 4 contre 3, d’accueillir le pourvoi de MM. Morris et Olsen et d’annuler les déclarations de culpabilité fondées sur l’interdiction de la chasse nocturne.14

Les juges Deschamps et Abella ont rédigé les motifs de jugement au nom de la majorité, avec l’accord des juges Binnie et Charron. Elles ont stipulé que le Traité de Douglas comprenait le droit de chasser la nuit et que l’interdiction absolue de cette chasse prévue par la Wildlife Act portait atteinte à ce droit. Elles ont conclu que l’interdiction prévue par la Wildlife Act ne s’appliquait pas d’elle-même et n’était pas incorporée au droit fédéral par l’art. 88.

La juge en chef McLachlin et le juge Fish ont rédigé des motifs conjoints dissidents, avec l’accord du juge Bastarache. Ils ont soutenu que le droit de chasser conféré par le Traité de Douglas était assujetti à une limite intrinsèque qui exclut la chasse dangereuse et que la chasse nocturne avec une arme à feu était, en soit, dangereuse. En conséquence, ces juges ont estimé que l’interdiction de la chasse nocturne ne portait pas atteinte au droit de chasse et s’appliquait d’elle-même.

(1) Les motifs de la majorité

Les juges Deschamps et Abella ont fait valoir que cette cause nécessitait une analyse en deux étapes. En premier lieu, elles interpréteraient le Traité de Douglas pour déterminer la portée du droit invoqué issu d’un traité. En deuxième lieu, elles détermineraient si, selon la portée de ce droit issu d’un traité, l’interdiction de la chasse nocturne prévue par la Wildlife Act s’appliquait à MM. Morris et Olsen.15

(a) Interprétation du traité

Pour déterminer la portée du droit de chasser conféré par le Traité de Douglas, les juges Deschamps et Abella ont commencé par insister sur la nécessité de placer, « dans leurs contextes historique, politique et culturel, les promesses figurant dans le traité afin de dégager l’intention commune des parties et les intérêts qu’elles voulaient concilier à l’époque ».16 À l’égard du contexte historique du Traité de Douglas, elles ont observé qu’il était « dans l’intérêt de toutes les parties de préserver les modes de chasse et de pêche traditionnels ».17 À l’égard du contexte politique, elles ont noté que le gouverneur Douglas avait fait comprendre, au moment de la mise en vigueur du Traité de Douglas, que ce traité garantirait aux Tsarlip et aux autres bandes le droit de continuer à chasser comme auparavant.18

Les juges Deschamps et Abella ont ensuite fait référence à la conclusion du juge de première instance, selon laquelle la chasse nocturne est l’une des diverses méthodes employées par les Tsartlip depuis des temps immémoriaux.19 Cette conclusion constitue, pour elles, une raison suffisante d’intégrer la chasse nocturne au droit issu du Traité de Douglas de chasser « comme autrefois ».20 Elles ont de plus stipulé « que l’emploi de fusils, de projecteurs et de véhicules à moteur reflétait l’état actuel de l’évolution des modes de chasse traditionnels des Tsartlip ».21

Les juges Deschamps et Abella ont convenu « que l’intention commune des parties ne pouvait pas être d’accorder aux Tsartlip le droit de chasser dangereusement puisque aucun traité ne confère à ses bénéficiaires le droit de mettre en danger des vies humaines ».22 Cependant, elles ont ajouté que la chasse nocturne n’était pas toujours dangereuse :

La partie nord de la province est principalement inhabitée, sauf par des Autochtones, et il y a des régions où, même eux, on ne les voit qu’à l’occasion. Conclure que la chasse nocturne à l’aide d’une source lumineuse est dangereuse partout dans la province ne cadre pas avec la réalité et, soit dit en tout respect, n’est pas une raison valable pour limiter le droit issu d’un traité.23

(b) Réglementation des droits issus de traités par les lois provinciales

Les juges Deschamps et Abella ont observé que le Parlement, en vertu du par. 91(24), avait le pouvoir exclusif de légiférer sur les questions concernant « les Indiens et les terres réservées aux Indiens ». Les lois provinciales ne s’appliqueront pas si elles portent atteinte à une partie intégrante de la compétence fédérale en vertu du par. 91(24); c’est-à-dire si elles touchent à l’indianité. Les droits issus de traités, ont soutenu les juges Deschamps et Abella, font partie intégrante de cette compétence.24

Les juges Deschamps et Abella ont statué que l’art. 88 « reflétait l’intention du législateur d’éviter les effets de l’exclusivité que commande le par. 91(24), en incorporant au droit fédéral certaines lois provinciales d’application générale ».25 Cependant, l’art. 88 n’incorpore par les lois provinciales dans les cas où il en résulterait une atteinte à des droits issus de traités.26

Pour déterminer si les lois provinciales portaient atteinte à un droit issu d’un traité de telle sorte que le par. 91(24) les rend inapplicables et que l’article 88 ne les incorpore pas, les juges Deschamps et Abella ont affirmé que la question essentielle était de savoir si l’application des lois provinciales entraînerait une « diminution appréciable » du droit issu d’un traité (par opposition à une « ingérence négligeable » dans l’exercice de ce dernier).27 La jurisprudence citée par les juges comprend deux catégories de causes dans lesquelles la Cour suprême a statué que la réglementation des droits issus de traités par les lois provinciales n’impliquait pas une « diminution appréciable » de ces droits :

(a) Les causes impliquant des droits issus de traités à des fins commerciales et les lois provinciales visant la conservation ou d’autres objectifs d’intérêt public impérieux (par exemple, R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 533);28 et

(b) Les causes impliquant des droits issus de traités à des fins non commerciales et les lois provinciales qui imposent une « obligation modeste » à quiconque exerce les droits ou qui entravent « de façon négligeable » l’exercice de ces droits (par exemple, R. c. Côté, [1996] 3 R.C.S. 139).29

Elles ont rejeté l’idée que les lois provinciales qui portent atteinte à un droit issu d’un traité pourraient néanmoins être jugées applicables si elles sont incorporées au droit fédéral par l’effet de l’art. 88 lorsque le cadre analytique établi dans Sparrow30 et Badger31 le justifie.

L’analyse élaborée dans ces deux arrêts vise à déterminer si la violation par un gouvernement, agissant dans les limites des pouvoirs que lui confère la Constitution, peut se justifier. L’analyse de la justification ne change pas le partage de ces pouvoirs, qui est l’objet de l’art. 88.32

Les juges Deschamps et Abella ont noté que les dispositions pertinentes de la Wildlife Act sont des mesures législatives provinciales valides qui relèvent du paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867.33 Elles ont conclu que l’interdiction absolue de chasser la nuit prévue par la Wildlife Act constituait une atteinte au droit de chasse issu d’un traité des Tsartlip. Cette interdiction ne s’applique pas d’elle-même à MM. Morris et Olsen compte tenu de l’inapplicabilité constitutionnelle des lois provinciales touchant à l’indianité et ne peut être incorporée au droit fédéral par l’effet de l’art. 88 s’il s’ensuit une atteinte au droit issu d’un traité.34

(2) Les dissidents

La juge en chef McLachlin et le juge Fish étaient généralement d’accord avec le point de vue de la majorité concernant la réglementation des droits issus de traités par les lois provinciales. Ils ont convenu que les lois provinciales sont constitutionnellement inapplicables lorsqu’elles touchent aux éléments fondamentaux relevant de la compétence fédérale prévue au par. 91(24); c’est à-dire à l’indianité.35 Ils ont également convenu que les droits ancestraux ou issus de traités faisaient partie de ces éléments fondamentaux, de sorte que « les lois provinciales d’application générale ne s’appliquent pas d’elles mêmes aux activités de chasse des Indiens protégées par traité ».36 Ils ont en outre accepté le fait que l’art. 88 rendrait les lois provinciales applicables aux questions relevant de l’indianité par voie d’incorporation, pourvu que lesdites lois ne portent pas atteinte à un droit issu d’un traité.37

C’est concernant l’interprétation du Traité de Douglas que la juge en chef McLachlin et le juge Fish ont marqué leur désaccord avec les juges majoritaires. Ils ont observé qu’au moment de la signature du Traité de Douglas, la chasse nocturne n’était pas particulièrement dangereuse, mais que les parties au traité auraient compris que le droit de chasse ne comportait pas le droit de chasser d’une manière dangereuse.38 Aujourd’hui, « les dangers de la chasse nocturne s’amplifient avec le développement des armes modernes ». Si un tribunal doit interpréter les droits issus de traités de manière à permettre leur exercice dans le monde moderne, ces droits n’évoluent pas « dans un vide social, environnemental ou technologique ». Lorsque, comme dans le cas de la chasse nocturne avec des armes à feu, une activité traditionnelle « exercée dans l’économie moderne avec des moyens modernes, est intrinsèquement dangereuse, cette activité dangereuse ne pourra être considérée comme étant l’évolution logique du droit issu d’un traité ».39

Ayant défini le droit de chasse issu d’un traité comme comportant « la limite intrinsèque [que ce droit] ne peut être exercé d’une manière dangereuse pour le chasseur ou autrui »40, la juge en chef McLachlin et le juge Fish ont examiné l’interdiction de chasser la nuit prévue par la Wildlife Act. À leur avis, cette interdiction ne constituait pas une atteinte au droit issu d’un traité, mais plutôt « l’exercice raisonnable du pouvoir de réglementation de la province pour définir la limite intrinsèque » de ce droit compte tenu du « danger réel » posé par la chasse nocturne avec une arme à feu.41 L’interdiction s’applique d’elle-même, sans qu’il ne soit nécessaire de recourir à l’art. 88.

Commentaire

Les juges majoritaires et dissidents de la Cour suprême du Canada confirment ce qui suit à l’égard de la réglementation provinciale des droits issus de traités :

1. Les droits issus de traités touchent à l’essentiel de la compétence fédérale en ce qui concerne « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens » en vertu du par. 91(24) – c’est-à-dire les questions touchant l’indianité.

2. Les mesures législatives provinciales qui portent atteinte aux droits issus de traités touchent à l’essentiel de l’indianité et, conséquemment, ne s’appliquent pas d’elles-mêmes à ces droits, en vertu de la Constitution.

3. Si l’art. 88 incorpore au droit fédéral les lois provinciales d’application générale, il le fait « [s]ous réserve des dispositions de quelque traité » et, conséquemment, ne joue aucun rôle à l’égard des lois provinciales qui portent atteinte aux droits issus de traités.

4. Les lois provinciales peuvent s’appliquer aux droits issus de traités et les réglementer, pourvu qu’elles n’entravent pas l’exercice de ces droits; c’est-à-dire qu’elles doivent constituer une « ingérence négligeable » dans l’exercice de ces droits.

Bien que des remarques de la Cour suprême du Canada dans des arrêts antérieurs42 aient pu soulever certains doutes, il semble maintenant qu’aucune atteinte aux droits issus de traités par les lois provinciales ne puisse être justifiée par une analyse à la Sparrow/Badger. La question clé, dans les causes futures, sera de déterminer si une disposition particulière porte atteinte aux droits issus de traités, c’est-à-dire qu’elle implique une « diminution appréciable » de ces derniers, ou si elle ne fait qu’entraver de façon négligeable l’exercice de tels droits.

Le principal désaccord entre la majorité et les dissidents tient de toute évidence au caractère dangereux de la chasse nocturne avec une arme à feu. Le point de vue de la majorité voulant qu’il doit y avoir des occasions où la chasse nocturne est sécuritaire va à l’encontre de la conclusion du juge de première instance que cette pratique est « intrinsèquement dangereuse »43 et de décisions similaires rendues dans d’autres causes au Canada et citées par les dissidents.

Malgré leur désaccord quant à la dangerosité de la chasse nocturne, les juges majoritaires et dissidents s’entendent sur le fait qu’aucun droit issu d’un traité ne confère à quiconque le droit d’agir de façon dangereuse. Les droits issus de traités ne sont pas imperméables aux changements technologiques, économiques et environnementaux et leur évolution ne peut être unidirectionnelle. Lorsque de tels changements rendent dangereuse la pratique moderne d’activités traditionnelles ou, même, la pratique traditionnelle d’activités traditionnelles, les droits en question peuvent être interprétés de façon statique ou dans une perspective plus étroite et non élargie.

Quant à savoir à quel moment l’exercice moderne d’un droit issu d’un traité doit être considéré suffisamment dangereux pour en restreindre l’évolution ou la portée traditionnelle, les juges majoritaires et dissidents donnent certaines indications. Il est clair que si des vies humaines sont en péril, cela constitue un motif suffisant. Les juges Deschamps et Abella affirment qu’aucun droit issu d’un traité ne permet de « mettre en danger des vies humaines ».44 De la même façon, la juge en chef McLachlin et le juge Fish font référence à « un risque particulièrement élevé pour la vie et la sécurité d’autrui ».45 Cependant, le fait que la propriété d’autrui soit en danger peut également s’avérer un motif suffisant, du moins aux yeux des juges majoritaires, compte tenu de l’affirmation des juges Deschamps et Abella que les Tsartlip disposent d’un droit « sous réserve seulement de ne pas mettre en danger la vie ou la propriété d’autrui ».46

Une question mise en lumière par la décision de la Cour suprême du Canada est que la réglementation provinciale des droits issus de traités doit être menée de façon très réfléchie. N’oublions pas que la Wildlife Act interdit la chasse dangereuse et la chasse nocturne, mais ne trace aucun parallèle direct entre les deux. Qui plus est, MM. Morris et Olsen ont été reconnus coupables d’avoir chassé la nuit, mais ont été acquittés des accusations d’avoir pratiqué une chasse dangereuse et la Couronne n’a pas porté les acquittements en appel. Malgré cela, la Couronne a fait valoir que l’interdiction de chasse nocturne prévue par la Wildlife Act s’appliquait à MM. Morris et Olsen parce que toute chasse nocturne est dangereuse. La Couronne aurait sans doute connu plus de succès à cet égard si le lien entre l’interdiction de chasse nocturne et les craintes pour la sécurité du public était exprimé dans la législation (c’est-à-dire en mettant l’accent sur la sécurité, une compétence nettement provinciale) au lieu d’être laissés à l’interprétation des tribunaux et si la Couronne avait poursuivi MM. Morris et Olsen d’une manière conforme avec sa position déclarée que toute chasse nocturne constitue une chasse dangereuse.

Cette décision met en évidence la nécessité pour la Couronne, fédérale et provinciale, de rédiger les lois et de réglementer avec soin dans les domaines où l’intérêt public général risque d’entrer en conflit avec des droits ancestraux ou issus de traités.

 

  1. 2006 SCS 59.
  2. S.B.C. 1982, ch. 57.
  3. [1999] B.C.J. no 3199 (QL) (C. prov.), paragraphe 18.
  4. Idem, paragraphes 18-19.
  5. 2002 BCSC 780, paragraphes 40-41. 
  6. Idem, paragraphe 52.
  7. Idem, paragraphe 66.
  8. 2004 BCCA 121.
  9. Idem, paragraphes 95-116.
  10. L.R.C. 1985, ch. 1-5.
  11. Idem, paragraphes 200 et 219-220.
  12. Idem, paragraphes 212-213.
  13. Idem, paragraphe 49.
  14. Supra, note 1.
  15. Idem, paragraphes 14-15.
  16. Idem, paragraphe 18.
  17. Idem, paragraphe 20.
  18. Idem, paragraphes 22-25.
  19. Idem, paragraphe 26.
  20. Idem, paragraphe 29.
  21. Idem, paragraphe 32.
  22. Idem, paragraphe 35.
  23. Idem, paragraphe 40.
  24. Idem, paragraphes 41-43.
  25. Idem, paragraphe 44.
  26. Idem, paragraphe 45.
  27. Idem, paragraphe 53.
  28. Idem, paragraphe 46.
  29. Idem, paragraphes 47-50.
  30. R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075.
  31. R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771.
  32. Supra, note 1, paragraphe 55.
  33. Idem, paragraphe 42.
  34. Idem, paragraphe 60.
  35. Idem, paragraphe 90.
  36. Idem, paragraphe 91.
  37. Idem, paragraphes 95-97. Bien que la juge en chef McLachlin et le juge Fish n’aient pas abordé de façon aussi approfondie que les juges Deschamps et Abella la question de savoir ce qui constitue une atteinte à un droit issu d’un traité, ils ont convenu avec les juges Deschamps et Abella qu’une « restriction négligeable d’un droit issu d’un traité » n’est pas suffisante pour constituer une atteinte à un tel droit : paragraphes 98-99.
  38. Idem, paragraphe 108.
  39. Idem, paragraphes 110-17.
  40. Idem, paragraphe 122.
  41. Idem, paragraphe 129.
  42. Voir R. c. Côté, [1996] 3 R.C.S. 139, paragraphe 87 et R. c. Sundown, [1999] 1 R.C.S. 393, paragraphe 48.
  43. Supra, note 3, paragraphe 27.
  44. Supra, note 1, paragraphe 35.
  45. Idem, paragraphe 109.
  46. Idem, paragraphe 38 (Nous mettons en italique).

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