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Comment comprendre des décisions plus incompatibles sur les sites contaminés : les actions en recouvrement des coûts à la recherche d’un rôle

Date

1 décembre 2001

AUTEUR(s)

Nicholas Hughes


Comment comprendre des décisions plus incompatibles sur les sites contaminés : les actions en recouvrement des coûts à la recherche d’un rôle

Lorsque les dispositions sur les sites contaminés dans la Loi sur la gestion des déchets ont été adoptées en avril 1997, le nettoyage des sites contaminés constituait une priorité importante. À telle enseigne que des dispositions ont été incluses en vue d’encourager les propriétaires à décontaminer leurs propriétés. L’un des outils utilisés pour encourager de tels efforts a été l’action en recouvrement des coûts prévue au paragraphe 27(4). Ce paragraphe prévoit une cause d’action pour toute personne qui a raisonnablement engagé des coûts afin d’effectuer la décontamination, et ce, pour lui permettre de récupérer ses coûts auprès des personnes responsables définies dans la Loi sur la gestion des déchets.

Une série d’arrêts incompatibles de la Cour Suprême de la Colombie-Britannique a porté sur le paragraphe 27(4). Dans une certaine tendance jurisprudentielle, on a remis en question l’utilité de l’action en recouvrement des coûts ou pour le moins, on l’a beaucoup limitée en imposant un certain nombre de conditions préalables. Ces arrêts constituent les premiers examens de cette cause d’action relativement nouvelle et dont le rôle final et l’application de dernier ressort doivent encore être entièrement établis par les tribunaux. Des appels des deux derniers arrêts indiquent que des éclaircissements pourraient être apportés incessamment.

Le présent article commence par un aperçu des arrêts incompatibles des tribunaux inférieurs avant de poursuivre avec la théorie et les incidences pratiques de ces décisions. L’article offre ensuite certains conseils pratiques pour ceux qui entreprennent la décontamination ou qui participent déjà à des actions en recouvrement des coûts et conclut en exposant ce qui pourrait se produire à l’avenir.

Contexte
Les arrêts antérieurs : O’Connor et Swamy 1 et 2
O’Connor v. Fleck 2000 BCSC 1147 («O’Connor») a été le premier arrêt pris en vertu du par. 27(4). Après avoir entendu les témoignages d’experts, le tribunal a rendu des décisions sur les points suivants:

  • la question de savoir si le site d’une ancienne fonderie de laiton et d’aluminium était un site contaminé au sens de la Loi sur la gestion des déchets;
  • la question de savoir qui sont les «personnes responsables»;
  • la question de savoir ce qu’est le calcul approprié des dommages-intérêts; et
  • la manière dont ces dommages-intérêts doivent être attribués entre les personnes responsables.

    Lorsque le tribunal a conclu en faveur de la demanderesse, il n’a pas mis en cause la capacité de celle-ci de donner suite à la demande de recouvrement des coûts. En règle générale, cette décision n’a pas surpris la communauté juridique. En substance, un propriétaire a décontaminé un site et, après avoir prouvé des éléments de son dossier devant le juge, il a pu récupérer les coûts auprès des personnes responsables de la contamination.

    Moins d’un mois plus tard, la deuxième décision en vertu du par. 27(4) a débouché sur une conclusion entièrement différente. L’affaire Swamy v. Tham Demolition Ltd. 2000 BCSC 1253 («Swamy 1») concernait une exploitation de culture de bleuets qui avait été contaminée lorsque le défendeur avait placé du remblai contaminé sur la propriété. Avant de décontaminer la propriété, le demandeur démuni avait cherché à faire déclarer par le tribunal que les défendeurs étaient responsables du coût de la décontamination. Sur une requête préliminaire, le tribunal a estimé que l’action en recouvrement des coûts était prématurée. Il a déclaré que l’action ne pouvait procéder qu’après que certaines décisions eurent été rendues, y compris que le site était contaminé, et qu’une fois la décontamination faite.

    L’élément essentiel de cette décision était que la détermination du «site contaminé» devrait être faite par le Ministère. Une telle décision pouvait ensuite faire l’objet d’un appel devant la Commission d’appel de l’environnement et ce n’est que par la suite qu’elle pouvait faire l’objet d’un contrôle judiciaire par un tribunal. Le tribunal a déclaré que la Loi sur la gestion des déchets prévoyait une procédure complète pour que ces décisions soient prises par des organismes de réglementation spécialisés et examinées par un tribunal administratif spécialisé et, qui plus est, que cette procédure ne devait pas être détournée par des procès civils.

    De par cette décision, les personnes qui avaient entrepris la décontamination ou qui étaient en train de le faire s’exposaient à ce que leurs actions en recouvrement des coûts soient rejetées parce que les conditions préalables à l’action en vertu du par. 27(4) n’avaient pas été satisfaites.

    L’appel interjeté dans l’affaire Swamy 1 a fait l’objet d’un désistement. Le demandeur a plutôt cherché à satisfaire aux exigences en demandant au Ministère de décider que le site était contaminé. Après quoi, le demandeur est retourné devant le juge. Dans l’affaire Swamy v. Tham Demolition Ltd. 2001 BCSC 551 («Swamy 2»), le tribunal a conclu qu’il était lié par l’arrêt antérieur Swamy 1 et a énoncé les conditions préalables à une action en recouvrement des coûts réussie, savoir :

  • il faut qu’une personne ait engagé des frais pour décontaminer un site;
  • il faut que le Ministère ait conclu que le site était contaminé; et
  • il faut que le Ministère ait conclu que les parties auprès desquelles le demandeur cherchait à recouvrer les coûts étaient les personnes responsables.

    La Cour a conclu qu’afin de procéder à une action en recouvrement des coûts, les parties doivent avoir respecté et épuisé les procédures prévues par la Loi.

    L’arrêt Swamy 2, qui n’a pas fait l’objet d’un appel, a amené des éclaircissements, bien que ceux-ci ne soient pas allés dans le sens attendu par bon nombre de membres de la collectivité environnementale. En particulier, rares étaient ceux qui estimaient que la réussite dans une action en vertu du par. 27(4) imposait que le Ministère ait décidé qui étaient toutes les personnes responsables. Telle n’est certainement pas la pratique pour le Ministère que de rendre des décisions sur la responsabilité, sauf dans les cas limités où le Ministère ordonne à une partie d’entreprendre une décontamination. Même dans ces cas-là, le Ministère se bornait à nommer les personnes responsables, comme il l’estimait nécessaire, pour les inclure dans un arrêté afin de réaliser les objectifs d’une décontamination rapide du site.

    Les dernières affaires : Seabright et Workshop Holdings
    Le 24 septembre 2001, la Cour Suprême de la Colombie-Britannique a publié son arrêt dans l’affaire n° 158 Seabright Holdings Ltd. et al v. Imperial Oil Limited et al 2001 BCSC 1330 («Seabright»). La demanderesse Seabright avait acheté, décontaminé et développé un site qui avait été contaminé par l’exploitation d’une station-service des propriétaires antérieurs. En relation avec la décontamination du site, la compagnie Seabright avait reçu du Ministère une approbation de principe pour décontaminer le site et un certificat de conformité une fois la décontamination terminée. Seabright avait ensuite cherché à recouvrer ses coûts de décontamination par le biais d’une action en recouvrement des coûts en vertu du par. 27(4).

    Vu les décisions dans l’affaire Swamy, il n’était pas surprenant que les défenderesses aient présenté une requête demandant le rejet de l’action en se fondant sur le fait que toutes les décisions nécessaires n’avaient pas été obtenues auprès du Ministère. Le tribunal a cependant rejeté la demande de jugement sommaire des défenderesses et a autorisé le maintien de l’action en vertu du par. 27(4). Ce faisant, le tribunal a limité la portée de la jurisprudence Swamy 2 à ces faits en insistant pour dire qu’à la différence des décisions dans l’affaire Swamy, la décontamination avait déjà été terminée et les coûts de la décontamination avaient été engagés.

    Dans l’affaire Seabright, la compagnie a accepté la première condition préalable énoncée dans l’affaire Swamy (c.-à-d. que les coûts de décontamination aient déjà été engagés). Mais la Cour a jugé que, bien que le pouvoir de décider qu’un site est un site contaminé appartienne exclusivement au Ministère, une telle détermination pouvait être déduite. En l’espèce, l’approbation de principe et le certificat de conformité émis par le Ministère avaient été considérés comme une conclusion implicite par le Ministère selon laquelle la propriété était un «site contaminé». Aussi, à la différence de l’affaire Swamy2, Seabright a jugé que le tribunal peut faire des déterminations en ce qui concerne:

  • l’identité des personnes responsables;
  • l’affectation de la responsabilité entre les parties, y compris le fait de savoir si l’une des parties avait un statut de «contributeur mineur»; et
  • une décision sur les coûts effectifs de la décontamination qui avait été engagés et leur caractère raisonnable.

    Exactement un mois après la décision dans l’affaire Workshop Holdings Limited v. CAE Machinery Ltd. 2001 BCSC 1470 («Workshop Holdings») a été publiée. Malgré l’apparente similitude des faits avec l’affaire Seabright, le tribunal en est arrivé à une conclusion opposée dans l’affaire Workshop Holdings.

    Dans l’affaire Workshop Holdings, le demandeur promoteur était propriétaire d’un terrain sur lequel le défendeur avait exploité une fonderie de fer et de laiton. Après des études sur l’environnement qui ont eu lieu en 1997, le demandeur a obtenu une «approbation de principe», a procédé à une décontamination indépendante du site et obtenu ensuite un «certificat de conformité». Le défendeur n’est pas intervenu dans la décontamination et a déclaré qu’il n’avait pas été informé des activités avant que ne soit terminée la décontamination.

    Dans cette affaire, le Ministère n’avait pas fait décidé officiellement que le site était contaminé, quelles étaient les personnes responsables, s’il s’agissait de contributeurs mineurs, quels étaient les coûts raisonnables de décontamination ou de quelle manière ces coûts devaient être attribués. Toutefois, dans une lettre de janvier 2001, le directeur a déclaré que [TRADUCTION] «malgré l’absence de décision, l’information sur l’étude du site soumise au Ministère en 1997 et en 1998 montrait que le site était contaminé à cette époque-là.» Cette lettre, avec l’approbation de principe et le certificat de conformité, aurait probablement été considérée comme une reconnaissance implicite que la propriété était un site contaminé, si le tribunal avait suivi la jurisprudence Seabright. Toutefois, il n’a pas fait référence à l’arrêt Seabright (l’affaire Workshop Holdings a été entendue avant la publication de l’arrêt Seabright), mais au contraire le tribunal s’est estimé lié par les décisions dans les affaires Swamy, qu’il a suivies.

    En conséquence, le jugement sommaire sur requête du défendeur a abouti, et l’action en recouvrement des coûts de la demanderesse a été rejetée au motif que les conditions préalables de la jurisprudence Swamy n’avaient pas été respectées. Le tribunal a mentionné l’affaire O’Connor mais a refusé de s’y conformer au motif que la compétence du tribunal de rendre les décisions nécessaires n’avait pas été réglée dans cette affaire.

    Le sens de ces arrêts
    Pourquoi des décisions différentes?
    Les décisions susmentionnées marquent le début d’une jurisprudence, conformément au régime législatif prévu par des dispositions relativement nouvelles sur les sites contaminés dans la Loi sur la gestion des déchets. Le principal point en litige qui découle de ces décisions consiste à se demander:

  • si le par. 27(4) est une disposition «unique» qui permet au tribunal de prendre les décisions nécessaires pour qu’une action en recouvrement des coûts aboutisse conformément à l’approche de l’arrêt O’Connor; ou
  • si les principales questions de responsabilité doivent d’abord être tranchées par le Ministère, comme il a été décidé dans les arrêts Swamy 1 et 2 et dans l’arrêt Workshop Holdings.

    La jurisprudence Seabright a constitué une décision intermédiaire où il pourra y avoir un certain chevauchement entre la compétence des tribunaux et celle des organismes de réglementation.

    L’approche des affaires Swamy et ses conséquences
    La tendance jurisprudentielle Swamy est fondée sur la théorie juridique voulant que lorsqu’une assemblée législative ait créé un processus global et spécialisé pour traiter une question, le tribunal ne devrait pas s’y ingérer ni faire de double emploi. Toutes les actions et tous les recours administratifs (p. ex., les décisions du Ministère et les appels devant la Commission d’appel de l’environnement) devraient d’abord être épuisés avant de recourir aux tribunaux. L’objectif ici est d’éliminer le potentiel de ces deux approches différentes, l’une de la Commission d’appel de l’environnement et l’autre des tribunaux, par exemple en déterminant ce qu’est un site contaminé, en laissant ces décisions aux spécialistes de l’environnement formés à cet égard au sein du Ministère et en garantissant que les mécanismes d’appel créés par la Loi sur la gestion des déchets ne seront pas court-circuités par des parties lorsque celles-ci se rendent directement devant le juge.

    Dans une optique pratique, cette approche:

  • a pour effet d’imposer une charge de travail importante et inattendue au personnel du Ministère;
  • entraîne un retard dans les efforts de décontamination jusqu’à ce que le Ministère ait tranché; et
  • est potentiellement inapplicable du fait qu’elle exige que la partie obtienne un certain nombre de décisions que le Ministère n’est pas tenu de prendre.

    Voici quelques exemples de difficultés potentielles causées par la jurisprudence Swamy:

  • Mis à part le contexte de l’arrêté de décontamination, rien dans la Loi sur la gestion des déchets n’impose au Ministère de décider, par exemple, qu’un site est «contaminé». La formulation de la Loi sur la gestion des déchets est souple à cet égard, c’est-à-dire que le directeur «peut» et non pas «doit».
  • Qui plus est, même dans le processus d’arrêté de décontamination, il n’y a rien dans la Loi sur la gestion des déchets qui impose au Ministère de nommer toutes les «personnes responsables». Le fait de les nommer au-delà de ce qui est exigé pour délivrer un arrêt de décontamination n’a certainement pas été la pratique habituelle du Ministère jusqu’à présent.

    Le libellé souple de la Loi sur la gestion des déchets ne cadre pas bien avec l’idée voulant que le Ministère puisse être contraint de prendre les décisions nécessaires. En conséquence, si la jurisprudence Swamy devait prévaloir, la question de savoir si une action en recouvrement des coûts en vertu du par. 27(4) est possible dépendra de ce qu’une partie puisse obtenir les décisions nécessaires dans les circonstances où le Ministère n’a pas l’obligation de prendre de telles décisions. Cette approche limite l’accès à l’action en recouvrement des coûts en vertu du par. 27(4) et peut, par conséquent, décourager toute décontamination en temps opportun.

    Une autre façon de procéder
    Une autre façon de procéder et qui amène au résultat obtenu dans l’arrêt O’Connor consiste à reconnaître que la Loi sur la gestion des déchets ne crée pas un processus décisionnel unique mais dispose expressément deux processus séparés:

  • Le processus d’arrêté de décontamination que doit utiliser le Ministère dans les circonstances où il est nécessaire d’ordonner aux parties de décontaminer;
  • Le processus de recouvrement des coûts qui peut être utilisé par les parties qui ont procédé à la décontamination, que ce soit volontairement ou en réponse à un arrêté de décontamination.

    Chacun de ces processus a une fonction unique particulière et un objectif au sein de la Loi sur la gestion des déchets et commande donc son propre régime décisionnel approprié.

  • Le processus d’arrêté de décontamination est un processus réglementaire, conçu pour garantir que les sites seraient nettoyés rapidement. Il est, par nature, sommaire et, dans le cadre de ce processus, les parties se voient donner un processus accéléré d’appel devant la Commission d’appel de l’environnement à titre de garantie procédurale contre la nomination abusive dans un arrêté de décontamination.
  • Le processus de recouvrement des coûts est un processus de litige, conçu pour déterminer en fin de compte la responsabilité d’une portion des coûts de décontamination, une fois que les travaux ont été exécutés et payés. Il ne s’agit pas d’une procédure sommaire par nature. Au contraire, le par. 27(4) crée une nouvelle cause d’action qui peut être menée devant les tribunaux par la filière normale du procès à part entière, avec toutes les possibilités de détermination des faits par des mécanismes d’interrogatoire préalable et les autres garanties procédurales connexes aux processus de litige.

    De ce point de vue, la Loi sur la gestion des déchets a conféré un pouvoir décisionnaire, tant au Ministère qu’aux tribunaux, de rendre bon nombre de décisions identiques, mais elle a donné ce pouvoir au décideur approprié, selon le type de processus en cause.

  • D’abord, le Ministère est celui qui a le pouvoir dans le processus d’arrêté de décontamination, ce qui garantit la réalisation des objectifs du Ministère (c.-à-d. de garantir que les sites hautement prioritaires sont décontaminés avec rapidité) sans qu’il soit nécessaire de recourir à un processus de litige complet pour déterminer toutes les questions de responsabilité et d’attribution.
  • Ensuite, les tribunaux se voient conférer les pouvoirs dans le processus de recouvrement des coûts une fois que la décontamination a été exécutée. Comme ce processus est une cause d’action créée par la Loi et qu’il consiste dans la détermination finale de la responsabilité et l’attribution de celle-ci, il est confié comme il se doit aux tribunaux.

    En ce qui concerne la théorie qui sous-tend la jurisprudence dans les arrêts Swamy (c. à d. les connaissances spécialisées et la lutte contre les doubles emplois), la proposition selon laquelle les experts du Ministère et de la Commission d’appel de l’environnement sont les mieux placés pour faire les déterminations en ce qui concerne les sites contaminés. Il s’agit là d’un point qui est cependant limité aux questions en ce qui concerne la nécessité de la décontamination, la nature et la portée de la décontamination exigée et le type d’étapes réglementaires nécessaires pour en arriver à corriger la contamination dans le site particulier. Cela dit, l’argument sur les connaissances spécialisées et la prévention du double emploi a peu de valeur lorsqu’il s’agit, par exemple, de dire qui répond à la définition légale de «personne responsable» ou de trancher les questions de «faute», qui doivent être soupesées dans toute décision d’attribution de responsabilité finale. Ce type de questions font couramment l’objet de décisions judiciaires.

    L’approche de rechange a, entre autres, comme effets:

  • la réduction du fardeau administratif que Swamy avait imposé au Ministère;
  • l’encouragement à décontaminer les sites en temps opportun; et
  • la garantie qu’une action en recouvrement des coûts en vertu du par. 27(4) est offerte à ceux qui ont mené à bien les travaux correctifs et, de ce fait, la garantie que le fardeau de ce nettoyage est supporté par ceux que la Loi sur la gestion des déchets visait à responsabiliser.

    Jusqu’à ce que les tribunaux ou le législateur clarifient l’approche à prendre ou la manière dont les deux processus distincts, discutés dans l’approche de rechange, doivent s’imbriquer, les propriétaires qui envisagent de faire une décontamination indépendante ou qui l’ont déjà commencée seront confrontés à un certain nombre d’incertitudes.

    Que faire dans l’état actuel du droit?

    Après la jurisprudence Seabright, la loi prévoyait donc que la jurisprudence Swamy s’appliquait lorsqu’il n’y avait pas encore eu de décontamination tandis que Seabright s’appliquait lorsque la décontamination était terminée. Toutefois, comme les faits étaient communs dans les arrêts Seabright et Workshop Holdings, mais qu’on en est arrivé à des conclusions différentes, l’approche la plus prudente consiste à s’attendre toujours à ce que les conditions préalables énoncées dans la jurisprudence Swamy s’appliquent aux deux cas.

    À noter que la seule chose qui a été décidé de façon constante est que le tribunal n’accueillera pas d’action en recouvrement des coûts tant que la décontamination n’aura pas eu lieu.

    Si la décontamination a eu lieu
    Si vous envisagez de décontaminer ou d’utiliser le par. 27(4), il serait prudent de veiller à ce que le Ministère ait pris toutes les décisions nécessaires et à ce que toutes les autres parties potentiellement responsables aient été avisées de façon adéquate.

    Si vous avez déjà commencé la décontamination, vous voulez peut-être chercher à obtenir toute détermination qui n’est pas encore été reçue ou une confirmation du refus du Ministère de faire une détermination. Ce refus illustrerait bien les problèmes causés par une application stricte de la jurisprudence Swamy.

    Si la décontamination est terminée
    Pour ceux qui ont terminé la décontamination ou qui, autrement, ne peuvent pas attendre que toutes les décisions soient prises, la jurisprudence Swamy peut avoir une incidence sur leur capacité de mener l’action en recouvrement des coûts en vertu du par. 27(4) et peut imposer d’aller devant la Cour d’appel pour récupérer les frais de décontamination. Il est donc particulièrement important:

  • d’essayer, comme dans l’arrêt Seabright, de limiter l’application de l’arrêt Swamy au fait que c’était une affaire dans laquelle la décontamination n’avait pas encore eu lieu et autrement de montrer au tribunal les problèmes associés à l’application stricte de l’arrêt Swamy; et
  • d’envisager d’autres causes d’action, par exemple des actions contractuelles (l’affaire O’Connor a marqué un succès fondé sur le bail) et des actions en common law pour nuisance, négligence, usurpation, etc.

    Dans l’ensemble, étant donné que le personnel du Ministère doit être réduit de plus d’un tiers à court terme, comme cela a été annoncé, il sera probablement difficile d’avoir toutes les décisions du Ministère susmentionnées en temps opportun. Néanmoins, tant que la Cour d’appel n’aura pas clarifié le droit dans ce domaine, ses efforts devraient être faits et documentés.

    Un autre facteur qui augmente la difficulté tient à l’incertitude que ces décisions soulèvent en ce qui concerne les délais de prescription. Toutefois, il s’agit là d’une question complexe qui dépasse la portée du présent article.

    L’avenir
    On peut se réjouir que les incertitudes soulevées par ces affaires seront probablement tranchées par deux pouvoirs: premièrement, les tribunaux et, deuxièmement, l’assemblée nationale.

    Tout d’abord, tant les arrêts Seabright que Workshop Holdings ont fait l’objet d’appel et, par conséquent, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique devrait probablement clarifier la bonne approche que doivent adopter les tribunaux inférieurs.

    Ensuite, le nouveau gouvernement provincial peut modifier la législation. À sa rencontre de septembre 2001, le Comité de mise en œuvre des sites contaminés avait déjà été chargé de proposer des modifications à la Loi sur la gestion des déchets pour régler ce problème. Ce groupe inclut différents représentants gouvernementaux ou de l’industrie et de l’environnement. Qui plus est, la ministre Joyce Murray a récemment annoncé que toute la législation environnementale fait l’objet d’un examen.

    Enfin, comme ce domaine du droit est très mouvant à l’heure actuelle, nous recommandons que vous vous adressiez à vos conseillers pour prendre toutes les grandes décisions à cet égard.

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