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Les règles de l’OMC sur les organismes génétiquement modifiés

Date

1 mai 2006

AUTEUR(s)

John W. Boscariol
Riyaz Dattu
Alastair McNish
Simon V. Potter
Orlando E. Silva
Brenda C. Swick


Une récente décision provisoire rendue par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) relative aux règlements qui régissent les organismes génétiquement modifiés (OGM), CE - Mesures affectant l’approbation et la commercialisation des produits biotechnologiques, sera d’un grand intérêt pour les sociétés qui exercent leurs activités dans le secteur de l’alimentation et de l’agriculture. La décision découle d’un différend soulevé en 2003 par les États-Unis, le Canada et l’Argentine à l’encontre de la Communauté européenne (CE) quant à son traitement des OGM et des produits qui en contiennent. Ces pays ont fait valoir que le système d’approbation mis en place par la CE a retardé la commercialisation d’OGM et que certains pays de l’Europe avaient en réalité exclu certaines cultures génétiquement modifiées.

Cette décision fort attendue peut avoir des répercussions importantes, au-delà du secteur agro-alimentaire. Cette décision traduit nettement la priorité accordée par l’OMC à la science plutôt qu’à une simple préoccupation de justifier la mise en place de mesures de restriction du commerce conçues pour protéger la santé et l’environnement. Le fait que le groupe spécial, dans son analyse, n’ait pas daigné examiner les dispositions du Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques soulève également des questions lourdes de conséquences sur l’interaction entre les accords de l’OMC et d’autres traités internationaux. À titre de troisième plus grand producteur et exportateur de cultures d’OGM, nul doute que le Canada a tout à gagner de cette décision.

Contexte

La cause a été considérée d’entrée de jeu comme étant controversée. Au cœur même du différend se trouve le droit des pays, à la lumière de leurs obligations internationales en matière de commerce, de contrôler l’introduction d’OGM dans leurs marchés respectifs. Les États-Unis, le Canada et l’Argentine (les « parties demanderesses ») étaient préoccupés par le fait que le système de réglementation de la CE visant l’approbation des OGM était utilisé dans le but de fermer la porte à toute importation de culture d’OGM sans que cette décision ne repose sur un quelconque fondement scientifique. Le différend était vu par certains comme une confrontation entre le « principe de précaution », cher aux environnementalistes, et l’approche plus traditionnelle selon laquelle il est nécessaire de justifier toute mesure de restriction d’un produit pour des préoccupations liées à la santé par un fondement scientifique réel.

Le principe de précaution, qui est énoncé dans le système de réglementation relatif aux OGM de la CE, prévoit que la simple possibilité de dommages causés à la santé humaine ou à l’environnement est suffisante pour justifier la prise de mesures de précaution, même en l’absence d’une certitude scientifique ou de la probabilité que des dommages surviennent.

Le principe de précaution a été endossé dans le cadre de nombreux traités internationaux, y compris le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques, récemment adopté, qui traite plus particulièrement des « organismes vivants modifiés créés par la biotechnologie moderne ». (La CE a ratifié le Protocole de Cartagena, alors que les États-Unis n’ont pas signé le traité et que le Canada et l’Argentine ne l’ont pas ratifié.)

Les mesures en litige

Les parties demanderesses ont contesté trois mesures de réglementation de la CE :

  1. un moratoire allégué sur les autorisations d'OGM,
  2. le défaut allégué de tenir compte de nouvelles demandes d’approbation d’OGM,
  3. les mesures de restrictions propres aux OGM imposées par plusieurs pays européens.

Les parties demanderesses ont fait valoir que ces mesures imposaient des barrières commerciales, violant ainsi de nombreux accords de l’OMC, y compris l’Accord sur l’agriculture, le GATT de 1994, l’Accord sur les obstacles techniques au commerce, et l’Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (MSP). Dans le cadre des réclamations en vertu de l’Accord MSP, qui a trait à l'application de la réglementation concernant l'innocuité des produits alimentaires, ainsi que la protection de la santé des animaux et la préservation des végétaux, il était allégué que les mesures étaient incompatibles avec les exigences d’ordre scientifique et procédural de l’Accord MSP.

La décision CE – Produits de biotechnologie

Le groupe spécial de l’OMC a réduit la portée de sa décision afin de viser seulement les prétentions soulevées en vertu de l’Accord MSP. Le groupe spécial a également précisé qu’il n’allait pas déterminer si les produits de biotechnologie étaient en général sécuritaires ou non, ou s’ils sont « comme » leurs contreparties conventionnelles. Le groupe spécial n’a pas non plus considéré si la CE avait le droit d’exiger l’approbation avant la commercialisation des OGM, car cette question n’a pas été soulevée par les parties demanderesses. Comme la plainte a été déposée avant la mise en œuvre des exigences relatives à la traçabilité et à l’étiquetage des produits contenant une quantité minimum déterminante d’OGM, le groupe spécial n’a pas non plus considéré la légalité de ces mesures dans le cadre de l’OMC.

En ce qui a trait au moratoire allégué sur l’approbation des OGM, le groupe spécial a jugé que la CE avait appliqué un moratoire de fait entre juin 1999 et août 2003. Ce moratoire, en droit, était considéré comme étant incompatible avec l’obligation qui incombait à la CE en vertu de l’Annexe C(1)(a) de l’Accord MSP, lequel exige que les parties se prêtent à des tests et qu’elles s’engagent dans des procédures d’approbation sans retard injustifié. Les parties demanderesses ont fait valoir que le moratoire était incompatible avec de nombreuses obligations énoncées dans l’Accord MSP, mais le groupe spécial a déclaré irrecevable chacun de leurs points, sauf en ce qui a trait au « retard injustifié ». Comme le moratoire a pris fin après que le groupe spécial ait été créé, avec l’approbation de nombreux produits OGM, le groupe spécial n’a pas fait de recommandations sur ce point.

Quant à la plainte selon laquelle la CE avait fait défaut de considérer certains OGM à des fins d’approbation, le groupe spécial a jugé que la CE avait agi de manière incompatible avec les obligations qui lui incombaient en vertu de l’Annexe C(1)(a) de s’engager et d’achever ces procédures sans retard injustifié relativement à un grand nombre d’OGM. Quant à la plainte des États-Unis, le groupe spécial a jugé que la CE avait agi avec un retard injustifié dans son évaluation de 21 des 25 OGM visés. Pour le Canada, le groupe spécial a jugé le traitement incompatible pour les quatre OGM identifiés. Pour les produits en instance, le groupe spécial a recommandé que la CE rende ses mesures applicables aux produits conformes aux obligations de l’Accord MSP, c’est-à-dire, d’engager et d’achever le processus d’approbation sans retard injustifié.

Finalement, en ce qui a trait aux moratoires imposés par des pays européens individuellement sur des produits OGM, le groupe spécial a jugé que les interdictions imposées ne se fondaient pas sur des évaluations du risque, conformément à ce qui est requis par l’article 5.1 de l’Accord MSP, et étaient par conséquent incompatibles avec les obligations qui incombent à ces pays envers l’OMC. Les conclusions atteintes dans cet aspect de la décision ont été les seules à l’égard desquelles le groupe spécial a trouvé un manquement à des dispositions de fond, plutôt qu’à de simples dispositions procédurales de l’Accord MSP. De manière appréciable, le groupe spécial a jugé que les interdictions n’étaient pas compatibles avec l’article 5.7 de l’Accord MSP, lequel permet aux parties d’adopter des mesures provisoires (comme une interdiction de produit) alors qu’il n’y a pas de preuve scientifique suffisante pour évaluer les risques liés au produit. Le comité scientifique de la CE et les autorités nationales compétentes ont mené des évaluations sur chaque produit en question, et chacun d’entre eux a été approuvé comme étant sans danger. Ces évaluations ont été réputées constituer des évaluations adéquates du risque, comme le définit l’Accord MSP. Les études sur lesquelles se sont appuyés les pays individuellement pour imposer leurs interdictions ont été jugées ne pas constituer des évaluations suffisantes du risque, et étant donné que les évaluations acceptables du risque étaient à leur disposition, l’article 5.7 ne pouvait pas être invoqué.

Par conséquent, le groupe spécial a conclu que ces interdictions étaient également incompatibles avec les articles 2.2 et 2.3 de l’Accord MSP, lesquels interdisent à une partie de maintenir une mesure de restriction sans disposer d’une preuve scientifique suffisante pour la justifier (article 2.2), et d’appliquer ces mesures d’une manière à constituer une restriction déguisée au commerce international (article 2.3). Le groupe spécial a recommandé que les pays individuels rendent leurs mesures de protection conformes, et qu’ils lèvent les interdictions sur les produits OGM visés.

Réactions face à la décision

L’Union européenne et les États-Unis ont réagi de façon très différente face à la décision. Aux États-Unis, la réaction à la décision a été qu’il s’agissait d’une victoire claire et sans équivoque, transmettant ainsi un signal clair aux autres pays qu’il est illégal dans le cadre de l’OMC d’imposer des restrictions sur l’importation de produits OGM, et que cela constitue un avertissement à la CE qu’elle ne peut plus désormais imposer de nouveau un moratoire de fait sur les produits OGM. En Europe, le consensus est que la décision présente principalement un « intérêt historique », car le moratoire de fait a été depuis levé. Depuis que les nouvelles règles ont été adoptées en 2004, la CE a approuvé neuf produits OGM à des fins d’importation et de vente en Europe. En outre, la décision n’exige pas que la CE modifie son système strict pour approuver les OGM. Les véritables conséquences de cette décision se situent quelque part entre les deux extrêmes.

Bien que le groupe spécial ne se soit pas prononcé sur la validité du système de réglementation de la CE sur les OGM, il a statué que les interdictions sur les produits OGM qui ne se fondent pas sur des évaluations du risque, comme le définit l’Accord MSP, sont incompatibles avec les règles de l’OMC. D’autre part, le groupe spécial n’a pas contesté le droit des pays sur le plan individuel d’imposer des interdictions si de nouvelles évaluations du risque appuient de telles mesures. Quant au moratoire sur les approbations de produits OGM, le groupe spécial a conclu que le moratoire de 1999 à 2003 était incompatible avec l’Accord MSP, dans la mesure où il a eu comme effet de retarder de façon injustifiée les résultats liés au processus d’approbation. Le groupe spécial n’a pas laissé entendre qu’un futur moratoire serait nécessairement incompatible. Si une nouvelle preuve scientifique était révélée, laquelle justifierait l’imposition de restrictions, la CE serait autorisée à en imposer, à la condition que les décisions se prennent sans retard injustifié.

Répercussions de la décision

Il y a deux répercussions importantes qui découlent de cette décision. Premièrement, la décision peut être utilisée pour créer un précédent selon lequel le principe de précaution ne constitue pas un fondement valide pour des mesures liées à la santé humaine et à l’environnement. Deuxièmement, on peut se poser la question de savoir si les prochains tribunaux de l’OMC auront à assurer un équilibre entre les règles et les obligations envers l’OMC créées par d’autres traités internationaux.

Le groupe spécial a rejeté l’argument de la CE selon lequel ses procédures de réglementation étaient compatibles avec le principe de précaution. La CE a fait valoir qu’il existait encore une certaine incertitude scientifique quant aux effets des OGM sur la santé humaine et l’environnement et que, en vertu de l’article 5.7 de l’Accord MSP, cela permettait d’imposer des mesures préventives comme les restrictions à l’importation jusqu’à ce qu’une preuve plus convaincante soit disponible. Le groupe spécial avait une interprétation technique différente de l’article 5.7 mais, chose plus importante, il a statué que le principe de précaution était un concept qui prêtait trop à controverse et était trop précaire pour être réputé constituer un principe de droit général. À cet égard, le groupe spécial s’est appuyé sur la décision de l’Organe d’appel rendue antérieurement dans le différend CE – Hormones, qui a également noté qu’il n’était pas clair si le principe de précaution avait été largement accepté par les membres de l’OMC comme principe de droit général national ou international.

En rendant cette décision, le groupe spécial a interprété les obligations de l’Accord MSP sans faire référence au principe de précaution et il a réaffirmé qu’une mesure restrictive qu’on dit fondée sur des préoccupations liées à la santé ou à l’environnement devrait être justifiée par la science, et non seulement par la simple préoccupation ou le désir d’être prudent.

Si cette décision était établie comme précédent, ce point de vue pourrait avoir des répercussions sur la réglementation de nombreuses industries. Par exemple, la CE a proposé des projets de règlements sur la vérification de certains produits chimiques industriels en vue d’en connaître les conséquences sur la santé publique. Si ces règlements sont intégrés dans le principe de précaution, toute restriction qui en découle pourrait être contestée pour le motif qu’elle ne se fonde pas sur une preuve scientifique indubitable.

Le groupe spécial a adopté une approche ferme et, on pourrait dire, incompatible quant à l’effet des autres traités internationaux sur son interprétation des règles de l’OMC. Le groupe spécial a statué qu’il n’a eu qu’à s’appuyer sur les autres traités lorsque ceux-ci étaient utiles, et qu’il n’était pas tenu de le faire en aucune circonstance. Malgré le fait que le Protocole de Cartagena, ratifié par 132 pays (bien que, comme nous l’avons noté ci-dessus, pas par les parties demanderesses), est un accord général qui traite en particulier des organismes génétiquement modifiés, le groupe spécial a jugé qu’il n’était pas nécessaire pour lui de le considérer dans son interprétation de l’Accord MSP. Dans le cadre de son raisonnement, le groupe spécial a jugé que, comme les parties demanderesses n’étaient pas partie au Protocole de Cartagena, le traité n’était pas applicable dans leurs relations en tant que membres de l’OMC.

Un vigoureux débat juridique à l’échelle internationale existe présentement quant à la relation entre l’OMC et les accords environnementaux multilatéraux, comme le Protocole de Cartagena. Dans la jurisprudence antérieure de l’OMC, ces accords internationaux ont été considérés comme faisant partie de l’analyse sur la conformité à l’OMC. La décision CE – Produits de biotechnologie peut être un signe que les autres traités ne sont pertinents que si toutes les parties au litige, ou même possiblement tous les membres de l’OMC, sont des parties aux autres traités. Une stratégie pour minimiser le risque face aux restrictions commerciales d’autres pays serait par conséquent de se soustraire aux traités qui prévoient des mesures ou des pouvoirs de restriction du commerce, ou de ne pas les signer.

Prochaines étapes

Le groupe spécial reçoit présentement des commentaires des parties et il devrait rendre une décision finale en septembre. Cette décision peut être portée en appel devant l’Organe d'appel de l'OMC, lequel peut maintenir, modifier ou renverser la décision du groupe spécial. Si la CE fait défaut de se conformer aux recommandations contenues dans un rapport du groupe spécial ou de l’Organe d’appel, les États-Unis, le Canada et l’Argentine pourraient demander et obtenir l’autorisation de l’OMC d’imposer des sanctions commerciales contre la CE jusqu’à ce qu’elle se conforme à ses obligations envers l’OMC.

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